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FAQ: L’Autorité européenne de sécurité des aliments a 10 ans
Bruxelles, le 16 novembre 2012
Cette semaine, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) fêtait ses dix ans d’existence. Pour marquer cet événement, l’Autorité, dont la création a coïncidé avec l’établissement de la législation alimentaire générale de l’Union européenne, a organisé, en collaboration avec la Commission européenne, une conférence de haut niveau intitulée «Être prêt à relever les défis de demain». Cette conférence, qui s’est tenue le 13 novembre dernier à Parme, en Italie, a rassemblé des experts internationaux du domaine afin de marquer cet anniversaire par une rétrospective des résultats engrangés et une réflexion sur la meilleure réponse à apporter aux défis à venir.
Pourquoi l’Union européenne a-t-elle décidé de créer une Autorité de sécurité des aliments?
Au cours des années 1990, l’Union a été confrontée à une série de crises alimentaires – ESB, salmonellose, dioxines, etc. – qui ont ébranlé la confiance des consommateurs dans le système de production et de distribution des denrées alimentaires et mis en lumière les lacunes du système alors en place. Comment la Commission a-t-elle réagi à ces crises alimentaires?
Dans un document d’orientation (livre blanc) publié en janvier 2000, la Commission a proposé un large éventail de mesures jugées nécessaires pour refondre en profondeur la politique de sécurité alimentaire en Europe. Ce livre blanc était articulé autour de deux piliers centraux destinés à restaurer la confiance des citoyens: la création d’un cadre législatif général en matière alimentaire à l’échelle de l’Union et celle d’une Autorité européenne de sécurité des aliments indépendante, l’EFSA. La législation alimentaire de l’Union européenne a été adoptée en janvier 2002 et l’EFSA a entamé ses travaux en mai 2002. Les activités de l’EFSA ne font-elles pas double emploi avec celles des agences nationales de sécurité des denrées alimentaires?
Dans sa législation alimentaire, l’Union reconnaît que l’EFSA doit s’appuyer sur les capacités des États membres par la mise en réseau d’organismes actifs dans les domaines concernés et chargés de missions similaires à celles confiées à l’Autorité. Le réseau de l’EFSA repose ainsi actuellement sur plus de 1 500 experts externes et plus de 300 établissements scientifiques. Le personnel propre de l’EFSA est proportionnellement peu nombreux (450 personnes environ).
Quel est le rôle de l’EFSA? L’EFSA est chargée de fournir des avis scientifiques indépendants et une assistance technique à la politique de l’Union dans tous les domaines ayant une incidence directe ou indirecte sur la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Elle assure en outre la communication sur toutes les questions relevant de ces domaines et sur les risques associés à la chaîne alimentaire.
Par ailleurs, la Commission peut saisir l’Autorité de demandes d’avis scientifiques en matière de nutrition humaine. Enfin, l’EFSA rend des avis scientifiques sur la santé animale et le bien-être des animaux, la santé des plantes ou les organismes génétiquement modifiés (OGM), y compris sur des questions qui ne sont pas liées à la sécurité de denrées alimentaires. Dans toutes ses activités, l’Autorité doit agir en étroite coopération avec les instances compétentes des États membres qui accomplissent des missions analogues. L’EFSA est-elle réellement indépendante?
Le règlement instituant l’EFSA impose des exigences strictes en matière d’indépendance et d’absence de conflits d’intérêts qui sont applicables dans toutes ses activités. Afin de se conformer à ces exigences, l’Autorité a mis en place un règlement intérieur qu’elle a renforcé au fil du temps et modifié en dernier lieu en décembre 2011 avec l’adoption d’une ligne de conduite régissant l’indépendance de l’Autorité et les procédures de prises de décisions scientifiques. Les modalités d’exécution de ce règlement, entrées en vigueur en juillet 2012, ont amélioré les procédures en place pour l’examen et la gestion des intérêts déclarés par toutes les parties concernées par les activités de l’EFSA, qu’il s’agisse des experts scientifiques, des membres du personnel et du conseil d’administration ou des tiers (dont les sous-traitants). Avant d’adopter ce nouveau règlement intérieur, l’EFSA en a soumis le projet aux parties intéressées pour une consultation approfondie. L’Autorité consacre des ressources considérables à l’application de cette nouvelle ligne de conduite et des modalités d’exécution. Elle a mis au point ses propres outils informatiques spécialisés pour gérer plus de 8 000 déclarations d’intérêts, examine chaque année quelque 40 000 points inscrits à l’ordre du jour des réunions et dresse un rapport annuel sur les résultats obtenus.
En outre, l’indépendance de l’EFSA est garantie par la prise de décision collective de ses groupes scientifiques et la transparence de son mode de fonctionnement, qui passe notamment par la publication des avis scientifiques – y compris, le cas échéant, les avis minoritaires –, des ordres du jour et comptes rendus des réunions ainsi que des déclarations d’intérêt des membres du conseil d’administration, du comité scientifique et des groupes scientifiques. Par ailleurs, une distinction doit être faite entre l’existence d’un intérêt et les conflits d’intérêts que celle-ci risque d’entraîner. Le nouveau règlement vise à trouver un équilibre entre la nécessité de pouvoir disposer des avis scientifiques des meilleurs experts européens et la garantie que ces experts n’ont aucun intérêt financier ou autre qui puisse nuire à leur impartialité. Des allégations de conflit d’intérêts peuvent aussi découler d’une véritable incompréhension par des tiers des règles en vigueur, ce qui risque d’avoir des répercussions négatives pour l’EFSA et de saper un système fondamentalement sain. Il importe toutefois de reconnaître qu’aucun système ne sera jamais totalement à l’abri des erreurs et que des cas de conflits d’intérêts potentiels se poseront de temps en temps. Comme le prévoit le règlement de l'EFSA, chaque cas d’espèce appelle une évaluation spécifique et la prise de mesures appropriées. Pour les rares cas où un conflit d’intérêts devait être avéré, l’Autorité dispose d’une procédure dite de «rupture de confiance» permettant de prendre les mesures qui s’imposent lorsqu’un expert omet de faire état d’un intérêt.
Faisant suite à une demande du Parlement européen en 2011, la Cour des comptes a réalisé un audit de la gestion des conflits d’intérêts par les agences de l’Union européenne. S'il a été reconnu dans le rapport d’audit que l’EFSA avait mis au point des politiques et procédures de détection des conflits d’intérêts parmi les plus avancées, certaines lacunes n’en ont pas moins été décelées. De concert avec l’EFSA, la Commission va s’atteler à y remédier dans un avenir proche, car il est primordial que les travaux de l'Agence bénéficient d'un capital de confiance.
Quels ont été les principaux résultats obtenus par l’EFSA au cours de cette décennie?
L’EFSA a apporté une contribution notable aux progrès réalisés dans des domaines essentiels de la sécurité des denrées alimentaires tels que la réduction des salmonelles, la limitation de l’exposition aux pesticides et la fixation de teneurs en résidus de pesticides sans danger pour la santé ou encore l’évaluation des additifs destinés aux denrées alimentaires et aliments pour animaux. Grâce aux travaux de l’Autorité, le consommateur européen peut se fier à la solidité du fondement scientifique des allégations nutritionnelles ou sanitaires figurant sur l’étiquetage des denrées alimentaires. Ces dix dernières années, la sécurité des denrées alimentaires et la limitation effective des incidents impliquant des denrées se sont maintenues au meilleur niveau dans l’Union européenne, tant du point de vue de la santé publique que des conséquences économiques. La coopération sur les questions de sécurité des denrées alimentaires s’est accrue et des réseaux sont à présent en place dans toute l’Europe pour partager les informations scientifiques et coordonner les activités de communication, au besoin avec rapidité pour parer à n'importe quelle urgence. En 2011, l’EFSA a coordonné l’enquête scientifique menée après l’apparition du foyer d’infections provoquées par des bactéries Escherichia coli productrices de shigatoxines (STEC) en Allemagne et en France, qui a permis l’identification de la source probable de la contamination et la prise de mesures de protection des consommateurs par les gestionnaires de risques de l’Union.
L’EFSA accorde-t-elle systématiquement les autorisations d’OGM?
Non: l’Autorité n’est pas chargée de l’octroi des autorisations, qui incombe aux gestionnaires de risques.
Les demandeurs d’autorisations d’organismes génétiquement modifiés (OGM) sont tenus de fournir à l’EFSA des études spécifiées qui doivent respecter des protocoles d’étude de l’Union et de l’OCDE et être réalisées selon un système d’assurance de la qualité donné (bonnes pratiques de laboratoire ou ISO) et conformément aux lignes directrices de l’EFSA pour l’évaluation des risques des OGM. Il revient aux acteurs du secteur de fournir les données toxicologiques et autres nécessaires pour étayer l’innocuité de l’OGM concerné. Pour tous les produits réglementés tels que les OGM, il est admis, au niveau mondial, que la charge de la preuve repose sur les demandeurs, qui tireront directement le bénéfice de la commercialisation du produit et à qui il incombe d’effectuer les études nécessaires pour fonder leur évaluation des risques. La procédure d’évaluation des risques de l’EFSA est minutieuse et l’Autorité requiert presque toujours des demandeurs qu’ils fournissent des données complémentaires et des précisions avant qu’un avis soit rendu. Dans un petit nombre de cas, des demandes ont été retirées, le secteur estimant qu’il ne serait pas en mesure de produire les informations exigées par l’EFSA.
Quels sont les défis que va devoir relever l’EFSA?
Si cette première décennie a permis à l’EFSA d’engranger de nombreux résultats, il lui faut se tourner vers les défis de demain. Il est impossible de prévoir toutes les questions sur lesquelles l’Autorité devra se pencher au cours des prochaines années, mais les moteurs de son action apparaissent de plus en plus clairement: le changement climatique, les mutations démographiques de l’Europe et l’expansion rapide du commerce mondial. L’EFSA devra également s’attaquer aux défis et aux avantages liés à l’innovation, qui seront autant des éléments de solution de ces futurs problèmes que des sources de questionnement à d’autres endroits. À cette fin, l’Autorité a déjà mis en place sa stratégie scientifique pour les années 2012 à 2016 qui établit sa vision sur la manière dont elle va continuer à soutenir la sécurité des denrées alimentaires en Europe dans les années à venir. L’EFSA peut-elle prendre des décisions?
La législation alimentaire européenne consacre la séparation entre le rôle de l’évaluation des risques et celui de leur gestion. Agence indépendante de l’Union européenne, l’EFSA est chargée de l’évaluation des risques, en d’autres termes de la fourniture d’avis scientifiques, la gestion des risques – la prise de décision – incombant à la Commission européenne, au Conseil et au Parlement européen. Cela signifie que l’EFSA ne décide pas d’autoriser des OGM, des pesticides, des additifs alimentaires ou d’autres produits réglementés liés à la chaîne alimentaire: elle apprécie les risques éventuels pour les consommateurs, les animaux et l’environnement, ce qui permet aux gestionnaires des risques, en l’occurrence la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil, de prendre des décisions, compte tenu des avis scientifiques rendus.
Comment l’EFSA fonctionne-t-elle?
Conseil d’administration – L’Autorité dispose d’un conseil d’administration composé de 15 membres, désigné par le Conseil en consultation avec le Parlement européen à la suite d’un appel à manifestation d’intérêt. Les membres du conseil d’administration sont indépendants; ils ne représentent pas des gouvernements ou des intérêts sectoriels et sont nommés en vue d’agir dans l’intérêt général. Le conseil d’administration arrête le budget de l’Autorité, adopte le programme de travail annuel et est chargé de veiller à ce que l’EFSA fonctionne de manière efficace et coopère fructueusement avec les organisations partenaires dans l’Union et au-delà. Directeur exécutif – Le directeur exécutif de l’EFSA, nommé par le conseil d’administration, s’appuie sur quelque 450 membres du personnel. Représentant légal de l’Autorité, il est chargé de toutes les questions de fonctionnement et de personnel ainsi que de la rédaction du programme de travail annuel, en concertation avec la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres de l’Union. Comité scientifique et groupes scientifiques – Le comité scientifique et les groupes scientifiques de l’EFSA sont chargés de fournir des avis scientifiques; ils sont composés d’experts scientifiques indépendants hautement qualifiés, sélectionnés à l’issue d’un appel à manifestation d’intérêt. Il existe actuellement dix groupes scientifiques qui traitent de domaines tels que les additifs alimentaires, la santé des plantes, les organismes génétiquement modifiés, la nutrition, les contaminants, la santé animale et le bien-être des animaux, etc. Le comité scientifique est composé des présidents des groupes scientifiques et de six autres experts scientifiques expérimentés n’appartenant à aucun des groupes mais sélectionnés au terme d’un appel à manifestation d’intérêt. Le comité est chargé de la coordination et de la cohérence des questions transversales dans tous les groupes scientifiques ainsi que des questions scientifiques de nature horizontale. Il a ainsi été chargé de rendre des avis traitant de méthodes innovantes d’évaluation des risques ou des avis visant à garantir la transparence et à améliorer la qualité de certains volets de l’évaluation des risques. Forum consultatif – Le Forum consultatif de l’EFSA assure la liaison avec les autorités nationales de sécurité des denrées alimentaires de l’ensemble des 27 États membres de l’Union, de l’Islande et de la Norvège, la Suisse et les pays candidats y siégeant en tant qu’observateurs. Il se compose de représentants des instances compétentes nationales qui accomplissent des tâches analogues à celles de l’Autorité. Il joue un rôle clé pour garantir une coordination efficace entre les travaux de l’EFSA et ceux des États membres afin de maximiser l’utilisation des ressources.