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Le politique en Chine - Politics in China
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WordPress.org	Anatomie de l’Etat local en Chine, structuration et distribution du pouvoir
sept1st2011
Par Paul Charon
A l’instar des autres Etats dans le monde, le système administratif local chinois (difang jianzhi 地方建制) s’est constitué par une lente sédimentation de multiples expériences qui se sont succédé dans le temps. L’organisation actuelle est donc le résultat du croisement de diverses influences, d’accidents de l’histoire mais aussi d’une géographie et d’un système politique singuliers. Le terme chinois pour local : difang, n’est pas sans poser problème. On ne saurait le prendre comme un équivalent exact du terme français. La difficulté provient surtout des schèmes mentaux associés au terme difang en Chine, et aux différences notables avec l’expérience européenne. Le terme français local, issu du bas latin localis (de locus, lieu), que l’on retrouve dans la plupart des langues européennes, renvoie à un signifié du même ordre dans toutes ces langues. La géographie (continent de faible dimension) et l’histoire politique (intense fragmentation territoriale) de l’Europe ont construit des représentations toute singulières. Le terme local fait ainsi référence à une proximité à laquelle ne renvoie pas le vocable chinois, la langue chinoise disposant d’autres expressions pour marquer la proximité physique. En français, la commune (ville ou village) – plus petite division territoriale – relève de ce que l’on entend par local, au même titre que le département ou la région (on note tout de même une tendance à l’utilisation du terme régional qui se distingue du local, ce dernier étant plus proche du citoyen). Le système chinois, quant à lui, considère comme local toutes les structures administratives qui ne sont pas du ressort du pouvoir central – difang se définit donc négativement par opposition à zhongyang (中央), le centre, sans inclure nécessairement une notion de proximité –, à l’exclusion des villages, autant dire la majeure partie de l’administration du pays[i]. Le local chinois contient donc un sens plus politique que géographique, en ce qu’il constitue le pendant du centre politique. Les univers de sens européen et chinois sont donc assez éloignés.
L’administration locale chinoise comprend en règle générale – mais nous verrons qu’il y a des exceptions – quatre échelons. Les dimensions colossales du territoire font des deux premiers échelons administratifs (province et préfecture), du strict point de vue de la superficie, l’équivalent d’un Etat européen de la taille de la France pour la province et d’un land allemand ou d’une région française pour la préfecture. Difficile donc de parler de local au sens strict (au sens où l’entend un Européen) pour ces deux niveaux ; en l’espèce, l’administré se trouve bien loin des administrations provinciales et préfectorales et a peu l’occasion de s’y confronter. Le gouvernement de la province du Hunan, sis à Changsha, pourra parfois sembler plus éloigné à un habitant d’un village de la province, que peut l’être la capitale fédérale pour un Allemand lambda. Le « local » au sens européen correspond plutôt, en Chine, aux deux derniers échelons que sont le district (équivalent en superficie d’un département français) et le canton. Toutefois, les Chinois parlent à propos de l’échelon du canton/bourg (xiangzhen) du niveau de base du pouvoir politique (jiceng zhengquan 基层政权). Le village enfin ne constitue pas un échelon administratif mais incarne l’autonomie de base (jiceng zizhi zuzhi 基层自治组织), cela se traduit par l’absence de représentant de l’Etat à ce niveau, même si le Parti dispose bien quant à lui d’une cellule au sein de chaque village[ii]. Une distinction certes artificielle, mais aux propriétés heuristiques, pourra donc être faite entre les différents échelons administratifs en distinguant les niveaux administratifs qui ne participent pas vraiment à la gestion du quotidien des administrés de ceux qui ont un impact plus ou moins direct sur les administrés. Au préalable, une présentation générale des différentes strates administratives paraît néanmoins nécessaire.
Une architecture locale complexe
La constitution de la République Populaire de Chine du 4 décembre 1982 – toujours en vigueur – en son article 30, consacre trois échelons administratifs de l’Etat au niveau local : la province, le district et le canton. Mais de facto, et même parfois de jure, le système s’inscrit rarement dans ce schéma[iii]. Dans certains cas, l’administration locale ne comprend que deux échelons, c’est le cas pour les municipalités autonomes, mais dans d’autres, le système peut instaurer jusqu’à six échelons différents. De plus, le système politico-administratif de la RPC compte plus d’une dizaine de collectivités territoriales et agences locales de nature différente, certaines disposant d’un statut de personne morale, d’autres ne constituant que des administrations déconcentrées. Tâchons de mettre un peu de clarté dans cette complexité.
Le premier niveau local, directement en-dessous du centre politique, comprend trois types de collectivités : les provinces (sheng 省), les régions autonomes (zizhiqu 自治区) et les municipalités autonomes (zhixiashi 直辖市)[iv], auxquelles il faudrait ajouter également les Régions administratives spéciales (tebie xingzhengqu 特别行政区) que sont Macao et Hong Kong (article 31 de la constitution). Ces collectivités sont toutes des personnes morales et, à ce titre, disposent de la personnalité juridique. Le système chinois a également créé des villes sous-provinciales (fushengjishi) placées administrativement sous l’autorité des provinces, elles jouissent néanmoins d’une large autonomie liée notamment à leur puissance économique.
Le second niveau, qui n’est pas prévu par la constitution et ne repose que sur des dispositions législatives ou règlementaires, comprend quatre types d’administration : les préfectures (diqu 地区), les villes-préfectures (dijishi 地级市), les préfectures autonomes (zizhizhou 自治州) et les ligues (meng 盟), lesquelles, héritage de la tradition mongole, ne concernent que la province de Mongolie intérieure. Il faut noter que, dans le cas des municipalités autonomes, les arrondissements (qu 区) constituent de facto le second niveau.
Le troisième niveau correspond le plus souvent au second niveau prévu par la constitution. Il comprend six types de collectivités territoriales : les districts (xian 县), les districts autonomes (zizhixian 自治县), les villes-districts (xianjishi 县级市), les arrondissements, les bannières (qi 旗) et les bannières autonomes (zizhiqi 自治旗).
Le quatrième niveau, qui correspond à l’échelon administratif de base, compte trois différents types de collectivités : les cantons (xiang 乡), les cantons ethniques (minzuxiang 民族乡) et les bourgs (zhen 镇).
L’administration locale éloignée : provinces et préfectures
Ces deux échelons du pouvoir – placés en l’espèce dans une seule et même catégo