Warszawa 2006 Redakcja i korekta: Zespół Publikacja dofinansowana przez Władze Rektorskie Uniwersytetu Warszawskiego Zespół recenzentów: prof. dr hab. Wawrzyniec Konarski – przewodniczący prof. dr hab. Leonard Łukaszuk prof. dr hab. Dariusz Milczarek dr hab. Elżbieta Puchnarewicz dr Katarzyna Szarzec prof. dr hab. Urszula Żuławska et al. Fotografie: Okładka przednia – Duch Mao wciąż żywy, Pekin, fot. K. Trzciński Okładka tylnia – Po wyborach na Komorach – bez zmian, Moroni, fot. K. Trzciński SPIS TREŚCI Krzysztof Trzciński Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 CZĘŚĆ I ISTOTA WSPÓŁCZESNYCH PROBLEMÓW PAŃSTWA Jan J. Milewski Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka . . 39 Wawrzyniec Konarski Państwo narodowe – zmierzch czy czasowe zaćmienie? Casus Europy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Wiesław Lizak Kondycja państwa w Afryce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 CZĘŚĆ II WSPÓŁCZESNA MYŚL O PAŃSTWIE Piotr L. Wilczyński Wybrane koncepcje państwa we współczesnej myśli politycznej . . 81 Leszek Kucz, Agnieszka Matelska Koncepcja imperium dobra w rozważaniach Nialla Fergusona . . . 97 Anna Młynarska−Sobaczewska Władza jako obiekt analizy nauk prawnych i społecznych . . . . . 111 Krzysztof Kasianiuk Dwie przestrzenie wolności jednostek w państwie demokratycznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 5 CZĘŚĆ III SUWERENNOŚĆ PAŃSTWA Dorota Heidrich−Hamera Międzynarodowe trybunały karne – wyzwanie dla suwerenności państwowej? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Janusz Księżopolski Wpływ orzeczenia brytyjskiej Izby Lordów w sprawie ekstradycji Augusto Pinocheta na pojęcie suwerenności państwa w prawie międzynarodowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Szymon Skalski Afgańska dżirga. Quasi−sądowy system rozwiązywania konfliktów i jego miejsce w kształtowaniu systemu prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 CZĘŚĆ IV PAŃSTWO W DOBIE TRANSFORMACJI Andrzej Bolesta Państwo w procesie transformacji systemowej. Przykład Chin . . . 199 Mariola Sudoł−Szczepaniak Kazachstan w latach 1991–2000. Próby budowania własnych struktur ustrojowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Piotr Mikuli System rządów w Republice Macedonii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Andrzej Adamczyk, Robert W. Włodarczyk Rola państwa w kształtowaniu otoczenia instytucjonalnego gospodarki. Casus Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Marcin Nytko Charakter władzy państwa a rozwój społeczny – analiza porównawcza krajów rozwijających się Azji Południowej, Południowo−Wschodniej i Wschodniej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 6 Spis treści CZĘŚĆ V KONDYCJA INSTYTUCJI PAŃSTWA Magdalena Fałkowska Funkcjonowanie instytucji państwa w Bangladeszu na przykładzie systemu edukacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Paulina Stosik Wyzwania i problemy państwowych instytucji pomocy socjalnej nowego typu w Peru na przykładzie Państwowego Funduszu Kompensacji i Rozwoju Społecznego (FONCODES) . . . . . . . . . . 293 Katarzyna Piraszewska Niedoskonałości instytucji państwa na małych wyspach Pacyfiku – model MIRAB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Robert Potocki, Marta Kocoń Państwo dysfunkcyjne w środowisku międzynarodowym . . . . . . 321 Marcin Florian Gawrycki Czy Kolumbia to państwo w stanie upadku? . . . . . . . . . . . . . . . 337 Afiliacje autorów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 7 Spis treści

Krzysztof Trzciński WPROWADZENIE. ROZWAŻANIA O PAŃSTWIE W ŚWIECIE WSPÓŁCZESNYM Książka ta jest zbiorem dwudziestu studiów przygotowanych przez badaczy polskich, którzy reprezentują różne dziedziny nauki: ekono− mię, geografię, historię, politologię i stosunki międzynarodowe, prawo, socjologię. Badacze ci podjęli się analizy i opisu problemów, zjawisk oraz procesów, które nie zawsze są sobie bliskie. Autorów studiów łą− czy jednak wspólne zainteresowanie tym, czym jest i jak w dzisiej− szym świecie funkcjonuje maszyna zwana państwem. Odmienność płaszczyzn i podejść badawczych jest o tyle cenna, iż pozwala na po− strzeganie współczesnych problemów państwa z różnych perspektyw. Do kluczowych zagadnień poruszanych w tym zbiorze należą: idea państwa; fenomen państwa narodowego; istota władzy i jej prawomoc− ność; państwo we współczesnej myśli politycznej; wpływ charakteru władzy państwowej na rozwój społeczny; wolność jednostki w pań− stwie; suwerenność państwa; wielopłaszczyznowa transformacja pań− stwa; różne aspekty funkcjonowania instytucji państwa; fenomen pań− stwa w stanie upadku. Autorzy studiów korzystają z dorobku filozo− fów różnych epok, teoretyków państwa, badaczy dziejów najnowszych, uznanych autorytetów naukowych. Część tekstów powstała w oparciu o analizę dokumentów krajowych porządków prawnych oraz prawa międzynarodowego. W zbiorze tym poruszane są problemy Europy, obu Ameryk, Afry− ki, różnych regionów Azji i Pacyfiku. Takie podejście pozwala zapo− mnieć o istniejących odmiennościach kulturowych i dostrzec podobień− stwa między społeczeństwami i państwami często – wydawałoby się – bardzo od siebie odległymi. Pomocna jest w tym również bogata lite− 9 ratura, do której kierują swych Czytelników autorzy. Zbiór ten nie pretenduje do roli całościowego opracowania traktującego o głównych problemach współczesnego państwa. Często autorzy nie odpowiadają nawet do końca na zadawane przez siebie pytania, a raczej inspirują Czytelników do szukania odpowiedzi. Odważne wnioski prezentowane w niektórych tekstach zachęcają nie tylko do rewidowania czy prze− wartościowywania wielu utartych poglądów, ale także obalają utrwa− lone niekiedy mity oraz zmuszają do dalszych intelektualnych poszu− kiwań. Pragnąc, aby wprowadzenie to było dla Czytelnika zachętą do dal− szej lektury książki, przedstawię w zarysie, jakie treści zawierają pre− zentowane w niej studia. Opowiem zatem, czego dotyczy nasza dysku− sja o państwie w świecie współczesnym. Jan J. Milewski w eseju pt. „Debata o państwie w początku XXI wie− ku – refleksje historyka" dzieli się z Czytelnikami swoimi spostrzeże− niami na temat tworzenia się nowych organizmów państwowych oraz przeobrażeń instytucji państwa w perspektywie czasowej. Wskazując choćby na powstanie po 1989 roku szeregu nowych państw, zwłaszcza w Europie i Azji, autor przewiduje, iż proces rodzenia się nowych orga− nizmów państwowych w wyniku odłączania się regionów od większych jednostek państwowych jest raczej daleki od zakończenia. W tym kon− tekście, J.J. Milewski, w ślad za B. Buzanem, podkreśla znaczenie idei państwa jako jednej z podstawowych, choć często niedocenianych, cech, które powinny charakteryzować każde państwo. Pytanie o ideę państwa to pytanie o to, komu i jakim celom nadrzędnym słu− ży powołanie i istnienie danego państwa? Autor podkreśla, iż w po− czątku XXI wieku pytanie to jest nadal bardzo aktualne w wielu czę− ściach świata. Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania państw starych (w tym zwłaszcza tzw. państw w okresie transforma− cji ustrojowej) oraz nowopowstałych ma, zdaniem J.J. Milewskiego, budowanie i ciągłe udoskonalanie instytucji państwowych, tak by działały one efektywnie i profesjonalnie. Instytucje państwa, pisze autor, podlegają ciągłym przemianom w procesie historycznym. In− stytucje to nic innego jak system czynników, poprzez który realizowa− ny jest ogół funkcji państwa. Autor wskazuje, w jaki sposób daje się mierzyć sprawność owego systemu. Przypomina też, iż efektywność działania instytucji danego państwa ma zasadniczy wpływ na wzrost gospodarczy oraz rozwój cywilizacyjny jego społeczeństwa, a tam, gdzie niemal całkowicie przestają funkcjonować instytucje państwo− we, następuje tzw. upadek państw. Autor przypomina zarazem, iż 10 Krzysztof Trzciński stałe doskonalenie sprawności instytucji państwa jest istotne nie tyl− ko dla osiągnięcia wysokiego poziomu rozwoju danego społeczeństwa, ale również i dla utrzymania już osiągniętego przezeń stopnia rozwo− ju. Warto w tym miejscu dodać, iż instytucje państwa tworzą ludzie i sprawność instytucji przede wszystkim zależy od wykształcenia, za− angażowania, pomysłowości i uczciwości tych, którzy w instytucjach pracują. W końcowej części swego eseju, J.J. Milewski zachęca, aby śledząc procesy przeobrażeń państwa, Czytelnicy zadawali sobie dwa, bardzo inspirujące, pytania: po pierwsze, jakie inne czynniki, poza instytucja− mi państwowymi, będą w stanie zapewnić warunki długofalowego roz− woju społeczeństw, i, po drugie, jakie konsekwencje przyniosły niepo− wodzenia reform instytucji w tych państwach, w których próby przeo− brażeń systemu instytucjonalnego zakończyły się fiaskiem? Wawrzyniec Konarski w swoim studium pt. „Państwo narodowe – zmierzch czy czasowe zaćmienie? Casus Europy" zastanawia się nad tym, czym jest obecnie państwo narodowe w Europie. Autor omawia koncept państwa narodowego i referuje najważniejsze podejścia ba− dawcze w definiowaniu istoty nacjonalizmu oraz narodu. Jego głos w toczącej się debacie o przyszłości państwa narodowego w dużej mie− rze dotyczy fenomenu działania i rozwoju tzw. ruchów etnoregionali− stycznych, tj. regionalnych zbiorowości etniczno−narodowych, świado− mych swej wielowymiarowej odmienności wewnątrz państw i społe− czeństw państwowych, w których istnieją. Aktywność ruchów etnore− gionalistycznych nie pozwala, jak pisze autor, na odesłanie idei pań− stwa narodowego do lamusa. W. Konarski przyznaje, iż do niedawna ruchy etnoregionalistyczne zazwyczaj satysfakcjonowało uzyskiwanie w obecnie istniejących pań− stwach narodowych autonomii kulturalno−oświatowej lub terytorial− nej. Autor dowodzi jednak, iż trudno dziś przewidzieć, czy wkrótce część wspomnianych ruchów nie będzie otwarcie dążyć do utworzenia własnych państw, co z pewnością nada idei państwa narodowego no− wy „impuls", a zarazem skomplikuje procesy integracyjne w Europie. W tym kontekście, W. Konarski wskazuje, iż nie jest pewne czy ewen− tualne pojawienie się nowych organizmów państwowych na Starym Kontynencie byłoby jednoznaczne z bezkrytycznym wsparciem przez ich elity idei zjednoczonej Europy. Nie sposób bowiem, pisze autor, wy− obrazić sobie, by nowe państwa bezwarunkowo godziły się na nawet częściowe ograniczanie dopiero co zdobytej suwerenności. Ewentualne wyodrębnienie się nowych jednostek państwowych w Europie, z pew− nością zatem spowolniłoby integrację w ramach Unii. W. Konarski 11 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym prognozuje przy tym, iż zbyt szybka, a zatem de facto mechaniczna, integracja państw europejskich może przynieść efekt przeciwny od za− mierzonego, tj. zaszkodzić wielopłaszczyznowemu zbliżaniu się do sie− bie europejskich państw narodowych. W. Konarski uważa, iż dalszy wzrost tendencji państwowotwór− czych wewnątrz ruchów etnoregionalistycznych, może powodować ożywianie idei państwa narodowego w Europie i mieć poważny wpływ na kształt procesów integracyjnych w Europie. Zwłaszcza ostatnie wydarzenia polityczne we Włoszech (gorąca debata w sprawie federa− lizacji państwa) oraz w Hiszpanii (gwałtowne reakcje związane ze zwiększeniem autonomii Katalonii) i komentarze europejskich inte− lektualistów w tym przedmiocie, zdają się potwierdzać przypuszcze− nia autora. Wiesław Lizak w studium pt. „Kondycja państwa w Afryce" w spo− sób syntetyczny przedstawia istotę problemów budowy nowoczesnego państwa w Afryce Subsaharyjskiej. Na wstępie autor przypomina spe− cyfikę współczesnych państw afrykańskich – niepodległych jednostek geopolitycznych o granicach wytyczonych przez mocarstwa kolonialne. W państwach tych żyje zazwyczaj wiele bardzo zróżnicowanych pod względem etnokulturowym ludów, zaś z drugiej strony – szereg wzglę− dnie homogenicznych wspólnot etnicznych zamieszkuje często w kil− ku, zwykle sąsiadujących ze sobą krajach. Okoliczności powstania współczesnych państw Afryki Subsaharyj− skiej determinuje powszechne używanie w odniesieniu do nich termi− nu „państwa postkolonialne". Określenie to, wskazuje W. Lizak, z jed− nej strony stosowane jest dla podkreślenia narzuconej z zewnątrz, w okresie dekolonizacji, formy tych państw, z drugiej zaś strony – w ce− lu ukazania znaczenia tego faktu dla obecnej kondycji instytucji pań− stwa w Afryce. Autor dochodzi do wniosku, iż używanie terminu „pań− stwo postkolonialne" wydaje się obecnie pewnym przeżytkiem. Więk− szość państw afrykańskich ma dziś za sobą ponad 40 lat niezależnego bytu państwowego (tylko w latach 1957–1965 powstało w Afryce Sub− saharyjskiej 27 niepodległych państw). Czas najwyższy, by przestać po− strzegać państwa afrykańskie głównie przez pryzmat okresu, gdy ich obecne terytoria znajdowały się pod zwierzchnictwem europejskich po− tęg kolonialnych. Czy nadal bowiem nie zdarza się nam dzielić państw tzw. Czarnej Afryki według klucza kolonialnego, na państwa: franko− fońskie, anglofońskie, luzofońskie itd., zapominając, iż większości ich mieszkańców znajomość języków europejskich jest obca. W. Lizak przypomina, że, choć mapę geopolityczną współczesnej Afryki stworzył kolonializm, to istota oraz charakter samych procesów 12 Krzysztof Trzciński państwowotwórczych nie wydają się całkowicie przejęte z zewnątrz. Autor wskazuje, że powstanie, w wyniku procesu dekolonizacji, państw afrykańskich było legitymizowane zarówno przez krajowe eli− ty polityczne, które przejmowały odpowiedzialność za dalsze losy tych państw, jak też i same społeczeństwa, które często pozostawały w przekonaniu, iż niezależna państwowość warunkuje rozwój oraz do− brobyt. Nie można zatem wciąż, pisze W. Lizak, wskazywać obcego po− chodzenia państw afrykańskich jako źródła perturbacji w ich cywiliza− cyjnym rozwoju, choć z pewnością geneza afrykańskiej państwowości jest dla ich obecnej kondycji istotna. Autor zaleca zatem szukania i innych źródeł nieefektywności oraz niedorozwoju współczesnych państw afrykańskich, co też sam czyni. Przedstawiona przez W. Lizaka typologia czynników wpływających na cywilizacyjne zapóźnienie państw Czarnego Lądu skłania do głębokie− go namysłu nad złożonością kwestii przenoszenia na grunt afrykański doświadczeń budowy demokracji przedstawicielskiej. W. Lizak doko− nuje przy tym pewnego odwrócenia perspektywy. Doświadczonego afrykanisty nie dziwi brak sprawności w działaniu współczesnego państwa afrykańskiego. Wręcz przeciwnie, dziwnym byłoby gdyby – w kontekście przedstawionych przez W. Lizaka – przesłanek i uwa− runkowań, państwo afrykańskie funkcjonowało efektywnie i było go− towe do bezproblemowego zaszczepienia w nim demokracji. Zdaniem autora, nie zmienia to jednak faktu, iż państwa afrykańskie czekają poważne zmiany, u podłoża których muszą leżeć wielowymiarowe re− formy, zwłaszcza instytucji państwowych. Piotr L. Wilczyński jest autorem eseju pt. „Wybrane koncepcje pań− stwa we współczesnej myśli politycznej". Zdaniem autora, ewolucja istoty państwa jest jednym z najciekawszych, ale zarazem i wzbudza− jącym najwięcej dyskusji tematów rozważań myślicieli politycznych przełomu XX i XXI wieku. Autor studium referuje najważniejsze, jego zdaniem, współczesne koncepcje państwa i dokonuje ich oceny. Według wielu badaczy państwa mamy dziś do czynienia z powolną erozją znaczenia państwa narodowego, a dzieje się tak zwłaszcza w wa− runkach determinowanych przez postępujące procesy globalizacji, w tym – wzajemnego przenikania się odmiennych kultur na niespoty− kaną wcześniej skalę. P.L. Wilczyński zdaje się przy tym krytycznie pod− chodzić do opinii, iż rola dominującego dziś w państwach narodowych ustroju liberalno−demokratycznego ulegnie rzeczywistemu wzmocnie− niu w regionach naszego globu, w których istnieją kultury i cywilizacje o zupełnie odmiennych systemach wartości od tych, jakie charakteryzu− ją świat zachodni. Ekspansja ustroju liberalno−demokratycznego nie bę− 13 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym dzie zatem końcem historii, tak jak możnaby to prorokować choćby w ślad za Huntingtonem. P.L. Wilczyński wskazuje, iż, zdaniem wielu badaczy, ekspansja wartości demokratycznych ulega obecnie zahamo− waniu choćby z powodów związanych ze stagnacją demograficzną w państwach, które owe wartości promują i przyjmują. Zachód ma za− tem wkraczać w fazę dekulturacji i z czasem sam może stać się obsza− rem ekspansji idei oraz wartości innych cywilizacji. Świadczą o tym choćby: wzrastająca migracja do Europy i innych obszarów cywilizacji Zachodu osób wywodzących się z odmiennych kultur oraz rozprzestrze− nianie się tamże wschodnich religii, ideologii i stylów życia. Jeśli rzeczy− wiście jest to początek procesu stopniowego schyłku podstaw zachodniej cywilizacji, to czy również mamy do czynienia z początkiem końca epo− ki państwa narodowego? P.L Wilczyński stawia w tym kontekście waż− ne pytanie: a jeśli nie państwo narodowe, to jakie? Autor szuka odpowiedzi na tak postawioną kwestię w coraz po− wszechniejszych wizjach jednoczenia się państw, zwłaszcza w ramach konkretnych regionów świata, z uwypukleniem procesu integracyjne− go w Europie. P.L. Wilczyński przedstawia różne koncepcje zjednocze− niowe, jakie pojawiły się zwłaszcza w europejskiej myśli o państwie już kilka dekad temu i analizuje je w odniesieniu do praktyki współ− czesnych procesów integracyjnych w ramach Unii Europejskiej. Za prawdopodobną uznaje wizję Europy regionów autorstwa F. Grossa i D. de Rougemonta, zwracając uwagę, iż jej urzeczywistnianie posu− wa się powoli, ale jednak systematycznie naprzód. W ostatniej części swego studium autor dokonuje bardzo krytycznej oceny współczesnych wizji ewolucji istoty państwa, dochodząc do wniosku, iż tak naprawdę nikt nie jest w stanie w pełni przewidzieć przyszłości instytucji państwa, a ogół omawianych wizji może jedynie stanowić część procesu powtarzania się, nie zaś końca, historii. Leszek Kucz i Agnieszka Matelska są autorami studium pt. „Kon− cepcja imperium dobra w rozważaniach Nialla Fergusona". Jest to analiza odnoszącej się do Stanów Zjednoczonych koncepcji imperium dobra, lansowanej przez popularnego historyka brytyjskiego. Zdaniem Fergusona wizja imperialna całkowicie zmieniła dziś swój charakter. Nie ma ona współcześnie na celu zbrojnego podboju i uzależniania in− nych społeczeństw, a raczej krzewienie na świecie idei uniwersalnych przez jedyne istniejące dziś supermocarstwo. Imperium dobra to im− perium liberalne, które eksportuje do innych państw ogół idei i roz− wiązań ułatwiających budowę demokracji i sprawnych instytucji pań− stwa, wdrażanie gospodarki rynkowej, globalną wymianę handlową. Jak dowodzą autorzy studium, w koncepcji Fergusona imperium do− 14 Krzysztof Trzciński bra charakteryzują przede wszystkim cechy pozytywne, w przeciwień− stwie do imperiów historycznych, przy rozwoju i ekspansji których prymat wiodły cechy negatywne. Analiza koncepcji Fergusona wyka− zuje, iż jedynie Stany Zjednoczone są w stanie być imperium promu− jącym ogólnoświatowy ład oparty na wartościach uniwersalnych. L. Kucz i A. Matelska podkreślają przy tym, iż według koncepcji Fergusona, Stany Zjednoczone realizują swoją politykę zagraniczną w sposób pragmatyczny. Ekspansja imperialnego pax Americana ma bowiem przynieść zyski zarówno społeczeństwom zamieszkującym ob− szary ekspansji, jak i samemu imperium. Stany Zjednoczone tonizują konflikty w innych państwach świata poprzez ich demokratyzowanie. Demokratyzowanie innych krajów to nic innego jak przyjmowanie przez ich społeczeństwa zasad życia społecznego, politycznego i ekono− micznego, którymi rządzą się najbardziej rozwinięte państwa świata. Demokracje nie toczą ze sobą wojen i w sposób pokojowy starają się również rozwiązywać problemy wewnętrzne. Jaki bowiem jest sens konfliktu między podmiotami, które zgadzają się co do zasad i w opar− ciu o zasady uniwersalne rozwiązują napięcia? Gdy inne społeczeń− stwa przyjmą zasady uniwersalne, przyspieszy to ich rozwój cywiliza− cyjny, a bogatsze społeczeństwa staną się opłacalnym celem ekspansji interesów ekonomicznych supermocarstwa. L. Kucz i A. Matelska akcentują też, iż według teorii Fergusona, Stany Zjednoczone czynią z państw objętych ekspansją imperium do− bra swoich sprzymierzeńców na forum międzynarodowym. Sojusznicy ci pomagają imperium w dalszej ekspansji demokracji. Taka polityka eksportu idei uniwersalnych, a przez to i własnych interesów, jest cha− rakterystyczna dla polityki Stanów Zjednoczonych od wielu dekad. Jak twierdzą autorzy studium, opisana przez Fergusona koncepcja imperium dobra, jest swoistą odpowiedzią na chaos polityczny, jaki za− panował w świecie po zakończeniu okresu tzw. zimnej wojny. O ile koncepcja Fergusona wydaje się dość trzeźwo oceniać pewien porzą− dek działania amerykańskich decydentów politycznych, to przyszłość ekspansji imperium dobra z pewnością nie jest świetlana, choćby w obliczu ostatnio wysuniętej przez Fergusona koncepcji upadania cy− wilizacji z powodu wewnętrznych napięć. Anna Młynarska−Sobaczewska w studium pt. „Władza jako obiekt analizy nauk prawnych i społecznych" traktuje władzę państwową ja− ko istotę bytu państwa i jego funkcjonowania. Władza i państwo są ze sobą genetycznie i funkcjonalnie powiązane – państwo nie może ist− nieć bez władzy, zaś władza państwowa wymaga dla swego istnienia państwa. A. Młynarska−Sobaczewska tłumaczy nam ile pułapek czeka 15 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym na badacza tego, co kryje w sobie pojęcie „władza", które może być i jest bardzo różnie rozumiane. Rozpatrując różne podejścia do kwestii istoty władzy, autorka dokonuje syntetyzującego przeglądu odmien− nych często stanowisk, sięga do prac takich klasyków oraz współcze− snych myślicieli i teoretyków władzy jak: Akwinata, Arendt, Cyceron, Dahl, Finnis, Focault, Hart, Hobbes, Höffe, Locke, Rawls, Russel, Scruton, Simon, Weber. Autorka słusznie zauważa, iż brak ścisłego określenia, co sprawo− wanie władzy ma oznaczać w konkretnym, badanym przypadku musi prowadzić do nieporozumień. Władzę można bowiem pojmować jako zdolność powodowania, aby inni działali zgodnie z wolą dzierżącego władzę, albo też jako zdolność do kierowania zachowaniem innych lub też rodzaj stosunku społecznego, w którym jedna ze stron oddziałuje na zachowanie drugiej w sposób świadomie zamierzony. A to tylko nie− które z podejść do kwestii rozumienia istoty władzy. A. Młynarska−So− baczewska zwraca również uwagę na rozróżnienie między władzą tra− dycyjną i nowo zdobytą, a także władzą w „prostym" sensie (power) a władzą obdarzoną autorytetem (authority). W tej drugiej kwestii, autorka akcentuje problemy, jakie rodzi próba analizy przyczyn, dla których skłonni jesteśmy uznawać władzę pojmowaną w znaczeniu autorytetu. Autorka przypomina, iż pytania o prawowitość i legitymi− zację władzy należą do zasadniczych kwestii w relacjach między jed− nostką i państwem, a zagadnienie potrzeby uzasadnienia władzy nad wspólnotą jest wciąż aktualne. W tym kontekście, A. Młynarska−Soba− czewska omawia teorię kontraktualizmu i inne rodzaje uprawomoc− nień władzy. Autorka poświęca też dużo miejsca kwestii zakresu wła− dzy, w tym również jego ograniczeń. Krzysztof Kasianiuk w eseju pt. „Dwie przestrzenie wolności jedno− stek w państwie demokratycznym" wskazuje, iż państwo demokra− tyczne można rozpatrywać jako strukturę „w ramach" której obywate− le działają, „dla której" obywatele działają oraz „poprzez" którą oby− watele działają. Autor koncentruje swoją uwagę zwłaszcza na ostat− nim aspekcie, podkreślając przy tym, iż państwo powinno spełniać dwa wymogi funkcjonalne: stabilność rozwiązań prawnych (zapewnia− jąc tym samym bezpieczeństwo formalne dla działań swych obywate− li) oraz sprawną adaptację do wciąż zmieniających się warunków oto− czenia wewnętrznego i zewnętrznego (gwarantując w ten sposób wa− runki dla realizacji potrzeby poczucia „sprawczości" i „sprawiedliwo− ści"). Autor zwraca uwagę na fakt, iż owe dwa wymogi funkcjonalne niejednokrotnie pozostają we wzajemnej sprzeczności i jedynie wsku− tek realizowania ludzkiej wolności sytuacja ta może ulec zmianie albo 16 Krzysztof Trzciński na rzecz „otwarcia" systemu instytucjonalnego na nowe kwestie, albo też w stronę jego „zamknięcia". Dla egzemplifikacji tej tezy, K. Kasia− niuk posiłkuje się przykładami płynącymi z procesu podejmowania de− cyzji legislacyjnych w parlamencie (konkretnie: w izbie niższej pol− skiej legislatury), gdzie zmienia się system prawny zgodnie z wyzwa− niami teraźniejszości i przyszłości. Autor dowodzi przy tym istnienia w państwie demokratycznym dwóch przestrzeni wolności jednostek – uświadomionej i uregulowa− nej przez prawo pozytywne oraz uświadomionej i nieuregulowanej prawnie. Granice dwóch przestrzeni wolności wyznaczane mogą być zatem przez prawo, środowisko instytucjonalne oraz nieformalne nor− my i reguły działania. Obie wyróżnione przestrzenie mają, zdaniem autora, pozostawać w ciągłym napięciu, co wpływa na dynamikę pro− cesów politycznych w państwie. Wszelkie działania polityczne rozu− miane są tu w znaczeniu dążenia do realizacji ludzkich potrzeb. Każ− dy członek państwa może szukać nowych dróg wpływania na decyzje polityczne. K. Kasianiuk dowodzi, iż demokratyczny system prawny umożliwia obywatelom działanie „poprzez" dotychczas ustanowione granice instytucjonalne oraz aksjologiczne, zaś w drodze uświada− miania sobie i rekonfiguracji zaspokajanych przez sferę polityczną potrzeb jednostki realizują swą wolność w państwie. Jest to proces, który nie ma końca. Dorota Heidrich−Hamera w studium pt. „Międzynarodowe trybuna− ły karne – wyzwanie dla suwerenności państwowej?" dokonuje anali− zy umocowania prawnego oraz działalności wybranych międzynarodo− wych trybunałów karnych z punktu widzenia ich ewentualnego zagro− żenia dla tradycyjnych funkcji oraz prerogatyw państwa. W centrum zainteresowań autorki pozostają zwłaszcza: Międzynarodowy Trybu− nał Karny dla byłej Jugosławii (MTKJ), Międzynarodowy Trybunał Karny dla Rwandy (MTKR), Specjalny Trybunał dla Sierra Leone (STSL) oraz Międzynarodowy Trybunał Karny (MTK). Trybunały te powoływane są do orzekania o odpowiedzialności obywateli różnych państw za: zbrodnie wojenne, zbrodnie przeciwko pokojowi, zbrodnie przeciwko ludzkości, ludobójstwo oraz zbrodnię agresji. Gdyby osoby podejrzewane o popełnienie wspomnianych zbrodni były sądzone przez krajowe wymiary sprawiedliwości, nie zachodziłaby zapewne kwestia ograniczania suwerenności państwowej, choć z pewnością pa− dałyby zarzuty braku obiektywności i rzetelności toczących się proce− sów. W tym kontekście, wyobraźmy sobie choćby sądzenie przez serb− ski wymiar sprawiedliwości głównych podejrzanych o popełnienie zbrodni wojennych w Bośni czy Chorwacji. 17 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym D. Heidrich−Hamera, badając skomplikowane relacje między statu− sem międzynarodowych trybunałów karnych a suwerennością pań− stwową, wnika w sposoby ukonstytuowania poszczególnych sądów oraz analizuje stosunek, jaki do ich działalności mają rządy państw, których obywatele objęci są międzynarodową jurysdykcją. Autorka do− wodzi, iż niezbędne jest przy tym pełne zrozumienie samej idei uczy− nienia jednostki odpowiedzialną w prawie międzynarodowym za okre− ślone czyny. D. Heidrich−Hamera wskazuje, iż wątpliwości w kwestii legalności powołania, funkcjonowania oraz braku naruszeń kompetencji pań− stwowych nie mają praktycznie miejsca w przypadku trybunałów mie− szanych, zarówno tych, w których przeważa element krajowy, jak i tych z przewagą komponentu międzynarodowego. U genezy ukonsty− tuowania obu rodzajów trybunałów leży bowiem podpisanie umowy przez zainteresowane państwo z Organizacją Narodów Zjednoczonych. Treść umowy dotyczy sposobu działania trybunału oraz tego, jaki wpływ na jego powołanie, skład oraz prace będzie posiadać społecz− ność międzynarodowa. Kontrowersje w kwestii ograniczania suwerenności państwowej narosły głównie wokół MTKJ i MTKR. Autorka wychodzi z założenia, iż nawet jeśliby uznać, że powołanie obu trybunałów nie było w pełni zgodnie z literą prawa międzynarodowego, to ich późniejsza legitymi− zacja przez społeczność międzynarodową dała im faktyczną podstawę do nieskrępowanego działania. D. Heidrich−Hamera uważa, iż kompe− tencje MTKJ i MTKR w sposób władczy wkraczają w kompetencje państw, ale trudno jest stwierdzić, iż takie ograniczenie suwerenności państwowej ma charakter nielegalny, albowiem dokonał go jedyny organ uprawniony do tego typu działań. Ogólnie rzecz biorąc, stwierdza D. Heidrich−Hamera, kompetencje omawianych przez nią trybunałów mogą w pewnym stopniu ograni− czać suwerenność państwową, ale są to ograniczenia, na które zainte− resowane państwo się zgodziło lub też ograniczenia ustanowione przez Radę Bezpieczeństwa ONZ, której zadaniem jest stanie na straży światowego pokoju oraz bezpieczeństwa. Janusz Księżopolski w studium pt. „Wpływ orzeczenia brytyjskiej Izby Lordów w sprawie ekstradycji Augusto Pinocheta na pojęcie su− werenności państwa w prawie międzynarodowym" podejmuje wątek międzynarodowego rozliczania przywódców państw i rządów za popeł− nione przez nich zbrodnie. Casus generała Pinocheta ma o tyle istot− ne znaczenie, że odnosi się do sprawy, w której po raz pierwszy zdecy− dowano, iż państwo trzecie może dokonać rozliczenia byłego prezydenta 18 Krzysztof Trzciński jakiegoś kraju. Dotychczas dawni przywódcy państw byli objęci ochro− ną wynikającą z immunitetu materialnego, który pozostaje w bezpo− średniej korelacji z suwerennością państwową. Autor przedstawia wpierw krótki rys historii rządów oraz ekstra− dycji A. Pinocheta, następnie ukazuje przebieg postępowania w spra− wie chilijskiego generała w brytyjskiej Izbie Lordów, w końcu zaś – omawia związek między kwestią immunitetu a zagadnieniem suwe− renności państwowej, jak również rozważa oddziaływanie orzeczenia Izby Lordów na międzynarodową praktykę immunitetów. Izba Lordów, jak przypomina J. Księżopolski, uznała, iż byłemu dyktatorowi nie przysługuje immunitet, jednakże może on być sądzo− ny tylko za czyny popełnione po grudniu 1988 roku, tj. po tym jak Wielka Brytania przystąpiła do Konwencji o zapobieganiu torturom i nieludzkiemu traktowaniu. Orzeczenie Izby Lordów oznaczało zgodę na ekstradycję Pinocheta do Hiszpanii (czego domagał się od władz brytyjskich hiszpański sędzia B. Garzón). Autor eseju podkreśla, iż zgodnie z najczęściej przytaczaną argumentacją, ekstradycja taka by− ła możliwa w związku z przestępstwami, które Pinochet miał popełnić przeciwko wspomnianej konwencji. Jak wiemy, do ekstradycji Pino− cheta do Hiszpanii nie doszło, albowiem zły stan zdrowia byłego dyk− tatora nie pozwalał ponoć na jego udział w procesie. Pinochet wrócił zatem do Chile, ale tamtejsze władze, zgodnie ze zobowiązaniem pod− jętym w stosunku do władz brytyjskich, pozbawiły go immunitetu se− natora i umożliwiły wytoczenie procesu o naruszanie praw człowieka. J. Księżopolski dowodzi, iż brytyjska decyzja o powrocie byłego dyk− tatora do Chile, powinna być uznana za swoisty wybieg polityczny, mający na celu załagodzenie ostrego sporu między przeciwnikami oraz zwolennikami ekstradycji. Autor eseju podkreśla, iż choć nie powstał precedens ekstradycji oraz sądu nad dyktatorem w państwie trzecim, to decyzja Izby Lordów w sprawie Pinocheta dała asumpt do zaistnie− nia takiego stanu rzeczy w przyszłości. Autor akcentuje nadto, iż orze− czenie sędziów brytyjskiej Izby Lordów pozwalające na osądzenie Pi− nocheta przed sądem krajowym za naruszenie obowiązujących Repu− blikę Chile traktatów międzynarodowych z dziedziny praw człowieka ma zatem charakter przełomowy i w sposób istotny wpłynie na nowe postrzeganie pojęcia suwerenności państwa w prawie międzynarodo− wym oraz wyznaczy kierunek rozwoju orzecznictwa w podobnych przypadkach. Szymon Skalski w studium pt. „Afgańska dżirga. Quasi−sądowy sy− stem rozwiązywania konfliktów i jego miejsce w kształtowaniu syste− mu prawa" odnosi się do kwestii wewnętrznej suwerenności państwa, 19 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym a ściślej – do zagadnienia wewnątrzpaństwowego porządku prawnego. Na przykładzie afgańskiej dżirgi (rady starszyzny plemiennej), autor ukazuje istotę działania tzw. alternatywnych systemów rozwiązywa− nia konfliktów, tj. pozasądowych procesów (przeprowadzanych przez osoby trzecie), które mają na celu rozwiązywanie sporów wynikłych między jakimiś stronami. S. Skalski wskazuje, iż we współczesnym świecie wzrasta zainteresowanie takimi quasi−sądowymi systemami, i to zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i w Afganistanie. Autor do− wodzi, iż w tym ostatnim kraju już od zarania jego współczesnej pań− stwowości, obok systemu sądownictwa powszechnego, funkcjonują al− ternatywne sposoby rozwiązywania sporów. Afgańskie dżirgi działają w oparciu o prawo zwyczajowe. Jak pod− kreśla S. Skalski, sytuacja prawna instytucji dżirgi nie jest jednak w Afganistanie do końca klarownie określona – oficjalnego działania dżirgi nie sankcjonuje wprost żaden akt prawny, choć istnieją pewne uregulowania pozwalające na legalne odwoływanie się do jej autoryte− tu. Zdaniem autora studium, budowa efektywnie działającego pań− stwa i konieczność zwiększenia przejrzystości kompetencji poszczegól− nych elementów jego środowiska instytucjonalnego wymagają, by w sposób jasny określić sytuację prawną dżirgi w całym systemie afgańskiego sądownictwa powszechnego. Zaufanie członków państwa do instytucji związanych z wymiarem sprawiedliwości ma bowiem ka− pitalne znaczenie dla utożsamiania się jednostek z państwem, do którego te formalnie przynależą. S. Skalski wychodzi z założenia, iż wykorzystanie lokalnych, dobrze funkcjonujących systemów rozwiązywania konfliktów ma istot− ne znaczenie dla budowy sprawnego państwa zwłaszcza tam, gdzie z powodu długoletniej wojny źle działa system sądownictwa powszech− nego. Autor zaznacza, iż afgańska dżirga jest dobrze zorganizowanym systemem sądownictwa polubownego, choć pewne jego procedury nie spełniają ogólnie szanowanych w świecie standardów. Tym niemniej, pisze S. Skalski, nawet częściowe wykorzystanie dżirgi we wzmacnia− niu afgańskiego wymiaru sprawiedliwości może przynieść pozytywne skutki, zaś szacunek dla lokalnej tradycji może być pomocny w zdoby− waniu przez władze państwowe zaufania członków państwa do ogólno− afgańskiego systemu prawa. Esej Andrzeja Bolesty pt. „Państwo w procesie transformacji syste− mowej. Przykład Chin" to studium przypadku transformacji ekono− micznej i politycznej Chińskiej Republiki Ludowej, w którym autor zwraca uwagę na głęboką asymetrię pomiędzy poziomem przemian gospodarczych a tempem demokratyzacji w Chinach. A. Bolesta uwa− 20 Krzysztof Trzciński ża, iż w obliczu sukcesów ekonomicznych Chin, teza o nieuniknionym końcu systemów autorytarnych w tych krajach, gdzie konsekwentnie podnoszony jest poziom życia mieszkańców, powinna zostać zweryfiko− wana. Autor studium przyznaje, iż w państwach wysoko rozwiniętych ustrój autorytarny nie może gwarantować dobrego zarządzania pań− stwem. Dzieje się tak choćby z tego powodu, iż instytucje polityczne nowoczesnych społeczeństw ukierunkowane są na zaspokajanie sprzecznych często potrzeb. System demokratyczny służy również ko− rygowaniu pewnych problemów, jakie mogą wystąpić w warunkach istnienia wolnego rynku, w szczególności zaś polityki rozwojowej. A. Bolesta wskazuje przy tym, iż o ile doświadczenie dowodzi, że wysoki poziom rozwoju i ustrój demokratyczny wzajemnie się uzupełniają, o tyle nie tłumaczy ono w sposób jednoznaczny bezpośredniej korela− cji między specyfiką systemu politycznego a osiąganiem wysokiego po− ziomu rozwoju. Autor studium przypomina przy tym, iż gdy państwa Europy Środkowo−Wschodniej przyjęły zachodni model demokracji, władze ChRL ograniczyły zapędy protagonistów idei stopniowej demo− kratyzacji kraju, zaś monopartyjny autorytaryzm chiński przetrwał już łącznie 28 lat przeobrażeń systemowych. A. Bolesta wskazuje za− razem, iż na przestrzeni lat system polityczny Chin silnie ewoluował – od totalitarnego, poprzez autorytarny, do współczesnej formy nazy− wanej autorytaryzmem oświeconym (racjonalnym) czy też neo−autory− taryzmem. Autor studium wskazuje na odmienną od zachodniej drogę rozwoju gospodarczego Chin. Podczas, gdy w budowaniu kapitalistycznego sy− stemu społeczno−gospodarczego na Zachodzie podstawową rolę ode− grała tamtejsza klasa średnia, w przypadku ChRL to władze stanowi− ły motor rozwoju i przekształceń systemowych. Co więcej, struktury społeczne ukształtowane w Chinach mają charakter kultury „kolek− tywnej", zaś na Zachodzie – indywidualistycznej. A. Bolesta wskazu− je, iż niektóre przykłady krajów Europy Środkowo−Wschodniej oraz byłych republik radzieckich świadczą na korzyść tezy, iż wprowadza− nie demokratycznego systemu rządów może stanowić barierę dla wzrostu gospodarczego w okresie transformacji gospodarczej. Jak pi− sze autor, władze ChRL dowodzą, iż demokracja nie funkcjonuje też właściwie w krajach rozwijających się (do których Chiny się zaliczają), zwłaszcza jeśli ich społeczeństwom brakuje tradycji demokratycznych i przygotowania do budowy państwa obywatelskiego. A. Bolesta wskazuje przy tym, iż błędnym byłoby twierdzenie, że w systemie politycznym Chin obecnie nie następują żadne zmiany. Za− razem jednak, jak zauważa autor, potrzeba wprowadzenia systemu 21 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym demokratycznego nie wydaje się być w chińskim społeczeństwie tak intensywna, jak niegdyś miało to miejsce w przypadku krajów Euro− py Środkowo−Wschodniej. Po części może to być wypadkową wielolet− nich autorytarnych rządów partii komunistycznej. Autor prorokuje jednak, iż wprowadzenie w Chinach demokracji z pełnymi swobodami obywatelskimi może być już tylko kwestią czasu, co wynika choćby z nieodwracalnej liberalizacji wielu aspektów życia czy też z postępu technicznego umożliwiającego coraz łatwiejszy dostęp do informacji i wiedzy z zewnątrz. W tym kontekście, A. Bolesta zastanawia się, kie− dy obok wzrostu gospodarczego nastąpi w społeczeństwie chińskim po− stęp cywilizacyjny i czy rozwój demokracji może spowolnić wzrost go− spodarczy w Chinach. Mariola Sudoł−Szczepaniak w studium pt. „Kazachstan w latach 1991–2000. Próby budowania własnych struktur ustrojowych" analizu− je proces przeobrażeń ustrojowych, jakie miały miejsce w Kazachstanie w pierwszej dekadzie niepodległości tego środkowoazjatyckiego kraju. Autorka opisuje trzy etapy transformacji systemowej w Kazachstanie, opierając proponowany podział na obowiązujących w Kazachstanie w latach 1991–2000 trzech różnych ustawach zasadniczych. Z analizy autorki wynika, iż szczególnie nowe uregulowania kon− stytucyjne z 1995 roku silnie umacniają pozycję prezydenta Kazach− stanu. M. Sudoł−Szczepaniak podkreśla zwłaszcza wagę pewnych in− strumentów prawnych, które poważnie komplikują ewentualność zdjęcia prezydenta z urzędu. I tak, na przykład, procedura impeach− mentu w wydaniu kazaskim jest m.in. obwarowana dwumiesięcznym terminem realizacji. Oprócz tego osobliwego ograniczenia czasowego, pisze autorka, twórcy ustawy zasadniczej stworzyli specyficzną regu− lację, która ma na celu skuteczne zniechęcenie deputowanych do wszczynania procedury impeachmentu – jeśli oskarżenie wobec prezy− denta zostanie oddalone, parlamentarzystów, którzy byli inicjatorami postępowania pozbawia się mandatów. Autorka wskazuje, iż przemiany ustrojowe w Kazachstanie dowo− dzą przechodzenia tam od systemu parlamentarnego, w którym głów− ne znaczenie miała Rada Najwyższa, w stronę rządów prezydenckich czy też rządów superprezydenckich. Rzecz tu przede wszystkim w za− bezpieczeniu pozycji konkretnego polityka – prezydenta Nursułtana Nazarbajewa. M. Sudoł−Szczepaniak uważa, iż za symboliczne podsu− mowanie przeobrażeń ustrojowych może posłużyć przyjęta w 2000 ro− ku Ustawa konstytucyjna o pierwszym prezydencie Republiki Kazach− stan. Dokument ten przewiduje praktycznie całkowitą nietykalność karną Nazarbajewa i daje mu istotny wpływ na politykę państwa rów− 22 Krzysztof Trzciński nież po zakończeniu sprawowania przezeń najwyższego urzędu poli− tycznego w Kazachstanie. Nowe prawo zabezpiecza również przyszłość finansową pierwszego prezydenta środkowoazjatyckiej republiki. Przykład Kazachstanu dowodzi, jak w imię prawa i w dużej mierze przy użyciu instrumentów demokratycznych można manipulować spo− łeczeństwem, którego znaczna część jeszcze do demokracji nie dorosła. Zdaniem autorki, przekształcenia ustrojowe w Kazachstanie pokazują, jak nierównowaga między poszczególnymi organami władzy może być wykorzystywana nie tylko do efektywnego sprawowania władzy pań− stwowej i rozwoju gospodarczego państwa, ale także dla osiągania do− raźnych celów osobistych przez silną osobowość polityczną. Piotr Mikuli w studium pt. „System rządów w Republice Macedo− nii" przeprowadza analizę systemu politycznego jednego z najmłod− szych państw Europy, powszechnie zwanego Macedonią, choć oficjal− nie określanego mianem Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii. W Macedonii, podobnie jak w szeregu innych państw Europy Środko− wej i Wschodniej istnieje parlamentarno−gabinetowy system rządów. Młody macedoński system polityczny, jak wskazuje autor, posiada jed− nak własną specyfikę, pewne cechy, których na próżno szukać w kano− nie tradycyjnych rozwiązań spotykanych w większości systemów par− lamentarno−gabinetowych. Wymieńmy kilka z nich. W macedońskiej ordynacji wyborczej wprowadzony został parytet płci. Każda płeć mu− si mieć minimum trzydziestoprocentową reprezentację na listach kan− dydatów na parlamentarzystów. Rząd Macedonii powoływany jest przez parlament, nie zaś przez prezydenta, jak ma to miejsce w wielu innych państwach o parlamentarno−gabinetowym systemie rządów, na przykład w Polsce (art. 154 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). P. Mikuli zwraca uwagę na pewne szczególne instytucje systemu politycznego Republiki Macedonii, których istnienie związane jest z wielonarodowościowym składem ludności tego kraju. Macedonia li− czy niewiele ponad dwa miliony mieszkańców. Obok Macedończyków, stanowiących około dwóch trzecich ogółu obywateli, Macedonię za− mieszkują również m.in. Albańczycy, Turcy, Romowie, Serbowie i Wo− łosi. Problemy na tle narodowościowym są istotnym wyzwaniem dla stabilności młodego państwa. Jak przypomina autor, w 2001 roku Macedonia stanęła na krawędzi wojny domowej, gdy doszło do krwa− wych starć zbrojnych pomiędzy albańskimi rebeliantami a wojskami rządowymi. Konflikt zakończono jednak pokojowo podpisaniem poro− zumienia w Ohrydzie, które uwzględniało interesy mniejszości (wspólnot) narodowych zamieszkujących Macedonię. P. Mikuli wska− zuje, iż w wyniku wspomnianej umowy do ustawy zasadniczej Mace− 23 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym donii wprowadzono zmiany, które dają członkom mniejszości znacz− nie większy (niż miało to miejsce wcześniej) udział w publicznych organach wszystkich szczebli oraz innych obszarach życia publiczne− go. Znowelizowana konstytucja Macedonii, jak podkreśla autor stu− dium, nałożyła na władze obowiązek uwzględniania zdania mniejszo− ści przy ustanawianiu składu Najwyższej Rady Sądownictwa, Rady Bezpieczeństwa Republiki oraz Trybunału Konstytucyjnego. Mniej− szości narodowe w Macedonii uzyskały również wpływ na wybór Rzecznika Praw Ludu (ombudsmana). Jak wskazuje P. Mikuli, dzię− ki nowym regulacjom zwłaszcza mniejszość albańska (blisko jedna czwarta ludności Macedonii) uzyskała realną szansę partycypowania we władzy państwowej. Spośród ogółu rozwiązań macedońskiego systemu rządów wątpli− wości autora eseju budzi powierzenie parlamentowi kompetencji od− nośnie decydowania w kwestii immunitetu sędziów, co może podważać niezależność sądownictwa. P. Mikuli podkreśla, iż w funkcjonującym w Macedonii systemie rządów widoczna jest znaczna przewaga parla− mentu. Prezydent pozbawiony jest kompetencji w zakresie rozwiązy− wania legislatury, nie ma też inicjatywy ustawodawczej, ale dysponu− je prawem ograniczonego weta zawieszającego. Autor zaznacza jed− nak, iż macedoński system polityczny jest jeszcze dość młody i z pew− nością z czasem nastąpią w nim istotne zmiany. Andrzej Adamczyk i Robert W. Włodarczyk są autorami studium pt. „Rola państwa w kształtowaniu otoczenia instytucjonalnego gospo− darki. Casus Polski", w którym, z perspektywy przekształcania struk− tur gospodarczych oraz skomplikowanych relacji społecznych w Pol− sce, analizują proces budowy sprawnego państwa. Autorzy podkreśla− ją, iż od końca 1989 roku klasa polityczna w Polsce stawia czoło wy− jątkowo trudnemu wyzwaniu – jednoczesnemu wprowadzaniu porząd− ku demokratycznego oraz społecznej gospodarki rynkowej. Zachodzą− ce w Polsce, zwłaszcza na początku lat 90−tych XX wieku, zmiany nie miały, w ocenie autorów, natury ewolucyjnej, a raczej charakter szoko− wy. Powodem tego stanu rzeczy była konieczność podjęcia radykal− nych i bezzwłocznych przeobrażeń w zakresie mentalności, zachowań oraz kultury społeczeństwa, które siłą rzeczy przywykło do wzorców typowych dla ustroju socjalistycznego. Jak piszą autorzy, tworzenie nowej konstelacji instytucjonalnej w Polsce znalazło swoje odzwiercie− dlenie w sferze gospodarczej, zwłaszcza zaś – w poziomie i jakości in− stytucji rynkowych. Od początku transformacji systemowej w Polsce minęło już jednak kilkanaście lat, można zatem pokusić się o pewne wnioski płynące 24 Krzysztof Trzciński z doświadczeń tego okresu. A. Adamczyk i R.W. Włodarczyk analizują stopień dotychczasowego rozwoju instytucji sprawnego państwa i za− stanawiają się m.in. nad tym, czy jest on wystarczająco zaawansowa− ny w kontekście bieżących tendencji występujących w sferze ekono− micznej. Autorzy wskazują, iż instytucja państwa polskiego znajduje się obecnie w sferze oddziaływania trzech podstawowych makroproce− sów: transformacji, globalizacji i pełnej integracji z Unią Europejską. Przed współczesnym państwem stoją zaś takie ważne wyzwania jak: zapewnienie funkcjonowania kraju w warunkach silnych wieloaspek− towych zróżnicowań (w szczególności w otoczeniu ogromnych różnic majątkowych); postępujący proces umniejszania znaczenia instytucji państwa w wyniku rosnących w siłę korporacji międzynarodowych oraz właścicieli kapitału (często cele państwa nie są przy tym zbieżne z priorytetami korporacji, które dążą przede wszystkim do maksyma− lizacji swych zysków, zaś osłabianie instytucji państwa przez politykę wielkich korporacji wpływa negatywnie na charakter i możliwości je− go efektywnego funkcjonowania, co z kolei powoduje mniejszą sku− teczność prowadzonej przez państwo polityki społeczno−gospodarczej); poszukiwanie optymalnego ładu instytucjonalnego w nowym otocze− niu społeczno−ekonomicznym (związanym głównie z rozwojem proce− sów globalizacyjnych oraz integracją z Unią Europejską). Jak dowodzą A. Adamczyk i R.W. Włodarczyk, kwestia oddziaływa− nia instytucji państwa na kształt otoczenia instytucjonalnego w sferze ekonomicznej sprowadza się przede wszystkim do oceny poziomu roz− woju instytucji rynku pracy, instytucji finansowych oraz budżetu, jak również roli otoczenia instytucjonalnego dla osiągania wzrostu gospo− darczego. Słabość instytucji państwa polskiego wpływa hamująco na prowadzenie prawidłowej polityki rozwojowej oraz opóźnia powstawa− nie nowych instytucji gospodarki rynkowej, zaś w przypadku tych, które już istnieją – obniża ich funkcjonalność. Według A. Adamczyka i R.W. Włodarczyka, ujawnia się to m.in. w niesprawiedliwym podzia− le wytworzonego dochodu oraz w asymetrii korzyści płynących ze wzrostu gospodarczego w ujęciu regionalnym i społecznym. Instytucja państwa jest przy tym często nieudolna we wprowadzaniu właściwych działań – racjonalnych i mających uzasadnienie ekonomiczne – przede wszystkim ze względów politycznych. Zdaniem autorów studium, w istotnej mierze jest to wynikiem istniejących rozwiązań systemo− wych w państwie, specyficznej hierarchii w zakresie podejmowania działań oraz wykształconej przez wieki kultury politycznej. A. Adamczyk i R.W. Włodarczyk dochodzą do wniosku, iż niekiedy uzasadnione jest twierdzenie, iż instytucja państwa otwiera niejako 25 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym furtkę do nieodpowiedzialnego sterowania procesem gospodarczym, jak również sankcjonuje „zepsute" prawo, nie tworząc wewnętrznych mechanizmów odpowiedzialności na najwyższych szczeblach podejmo− wania decyzji, a przecież jednym z podstawowych oczekiwań społe− czeństwa wobec państwa pozostaje kwestia sprawowania przez nie właściwego nadzoru nad instytucjami systemu gospodarczego, w tym eliminowania ich niedoskonałości. Zdaniem autorów, w Polsce widocz− na jest duża asymetria w zakresie ingerencji państwa w generowanie środowiska instytucjonalnego w gospodarce, którego część jest prawi− dłowo rozwinięta (np. rynek kapitałowy), część natomiast charaktery− zuje głębokie niedostosowanie (można tu wspomnieć choćby o rynku pracy bądź strukturze budżetu). Esej Marcina Nytko pt. „Charakter władzy państwa a rozwój spo− łeczny – analiza porównawcza krajów rozwijających się Azji Południo− wej, Południowo−Wschodniej i Wschodniej" stanowi wielowymiarowe studium przedstawiające wyniki badań nad zależnościami między roz− wojem analizowanych krajów a demokratycznym, półautokratycznym lub autokratycznym charakterem ich władzy. Analiza ta wymaga po− służenia się różnymi wskaźnikami rozwoju społecznego, których po− równanie daje możliwość sformułowania pewnych ogólnych wniosków. Autor wychodzi z założenia, że istotną miarę rozwoju społecznego sta− nowią: wskaźnik wielkości produktu krajowego brutto per capita oraz dynamika jego wzrostu. Z powodu nierównomiernego podziału docho− du w społeczeństwie niezbędne jest jednak uzupełnienie tych miar o wskaźnik ukazujący różnicę między podziałem dochodu a jego rów− ną dystrybucją. Takim miernikiem jest tzw. współczynnik Giniego. M. Nytko wskazuje, iż w latach 1990–2003 pośród ogółu badanych przezeń państw najdynamiczniej pod względem PKB per capita rozwi− jały się: Chiny, Wietnam oraz Myanmar, tj. państwa o autokratycznym charakterze władzy. Autor zauważa jednak, iż twierdzenie, że niede− mokratyczny charakter władzy państwa warunkuje wysokie tempo wzrostu gospodarczego byłoby nieuzasadnione, bowiem wysoki wzrost PKB per capita w omawianym okresie był również charakterystyczny dla państw o demokratycznym charakterze władzy (Korea Południo− wa, Indie). Niemniej jednak można przyjąć założenie, iż niedemokra− tyczny charakter władzy państwa nie musi wcale wykluczać dyna− micznego wzrostu dochodu na jednego mieszkańca. M. Nytko, nawiązując jednak do nauki płynącej ze starego dyskur− su na temat różnicy między wzrostem a rozwojem, uważa, że ustala− nie stopnia dysproporcji w rozwoju poszczególnych krajów tylko za po− mocą wielkości i dynamiki wzrostu produktu krajowego brutto per ca− 26 Krzysztof Trzciński pita jest niewystarczające, państwa o podobnej stopie wartości tego wskaźnika znacznie różnią się bowiem pod względem rozwoju społecz− nego. Stąd też autor posiłkuje się w swej analizie również wskaźnika− mi, które obok czynników ekonomicznych biorą pod uwagę także pew− ne aspekty społeczne. Bardzo istotnym wskaźnikiem obrazującym po− ziom rozwoju jest, jak podkreśla M. Nytko, wskaźnik rozwoju społecz− nego HDI (Human Develompment Index), opracowywany przez eks− pertów UNDP i uwzględniający trzy wymiary społeczne i ekonomicz− ne: długie i zdrowe życie mierzone oczekiwaną długością życia w mo− mencie narodzin; wiedzę mierzoną umiejętnością czytania i pisania wśród dorosłych oraz średnią liczbą lat trwania nauki; poziom życia mierzony wielkością produktu krajowego brutto w USD, liczonego we− dług parytetu siły nabywczej walut na jednego mieszkańca. Wskaźnik HDI nie wystarcza jednak autorowi do sformułowania wniosków, stąd też w dalszej analizie M. Nytko odwołuje się do miary wielkości ubóstwa, którą obrazuje wskaźnik HPI (Human Poverty In− dex). Wskaźnik HPI dotyczy identycznych aspektów, co wskaźnik HDI (żywotność, wiedza i jakość życia), kluczowa różnica między siostrza− nymi wskaźnikami polega jednak na tym, iż wskaźnik HDI mierzy ogólny poziom rozwoju społecznego, a wskaźnik HPI odzwierciedla je− go poszczególne kierunki i wskazuje wciąż istniejące obszary zacofa− nia (wskaźnik HPI−1 dla krajów rozwijających się oblicza się na pod− stawie: prawdopodobieństwa niedożycia wieku 40 lat, wskaźnika analfabetyzmu wśród ludności dorosłej, procentowej części populacji, która pozbawiona jest dostępu do bezpiecznego źródła wody oraz pro− centowej liczby niedożywionych dzieci w wieku poniżej piątego roku życia). Dla badań M. Nytko ważną miarę polityki gospodarczej analizowa− nych państw stanowi też wskaźnik wolności gospodarczej EFI (Econo− mic Freedom Index), który składa się z pięciu wymiarów: wielkość rzą− du (wydatki, podatki, przedsiębiorstwa), infrastruktura prawna i sto− pień zabezpieczenia praw własności, dostęp do tzw. zdrowego pienią− dza, wolność handlu zagranicznego, regulacje odnoszące się do takich sfer społeczno−ekonomicznych jak: kredyt, praca oraz biznes. Rezultaty pogłębionej analizy wskazują, iż zarówno kraje o demo− kratycznym, jak i niedemokratycznym charakterze władzy osiągnęły w badanym okresie istotny rozwój społeczny, który determinowany był bardziej polityką gospodarczą państwa aniżeli charakterem władzy państwowej. Autor studium zauważa też, iż zwiększanie wolności go− spodarczej, zarówno w przypadku państw demokratycznych, jak i nie− demokratycznych, może stanowić impuls wzrostu gospodarczego. Jak 27 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym pisze M. Nytko, można nadto uznać, że wzrostowi gospodarczemu i rozwojowi społecznemu sprzyja (obok deregulacji gospodarki) oddzie− lenie sfery gospodarczej od doktryny politycznej, a także swoista sta− bilność polityczna. Autor dochodzi przy tym do wniosku, iż liberaliza− cja w sferze gospodarczej w krajach rozwijających się Azji Południo− wej, Południowo−Wschodniej i Wschodniej o autokratycznym charak− terze władzy z czasem przyniesie demokratyzację na płaszczyźnie spo− łeczno−politycznej. Inny prawdopodobny rozwój wypadków to, jak są− dzi M. Nytko, utrwalenie się nowego typu państwa – konserwatywne− go w sferze społecznej i politycznej, ale liberalnego w wymiarze gospo− darczym. Studium Magdaleny Fałkowskiej pt. „Funkcjonowanie instytucji państwa w Bangladeszu na przykładzie systemu edukacji" stanowi opartą na badaniach terenowych analizę sprawności działania insty− tucji edukacyjnych w Bangladeszu. Autorka przypomina, iż ten sto− sunkowo młody kraj subkontynentu indyjskiego (powstały w 1971 ro− ku) należy do najbiedniejszych państw świata, a jego samodzielny byt jest w dużym stopniu uzależniony od pomocy zagranicznej. M. Fał− kowska nadmienia również, iż niskim dochodom ludności Banglade− szu towarzyszą: problem głodu i niedożywienia, powszechny analfabe− tyzm, wysoka zachorowalność i krótkie trwanie życia ludzkiego. Ban− gladesz należy do grupy najgęściej zaludnionych i najsłabiej zurbani− zowanych państw świata, zaś klęski żywiołowe i trudny dostęp do czy− stej wody pitnej dodatkowo utrudniają życie jego mieszkańców. Od 1990 roku w Bangladeszu rozwija się demokratyczny system rządów, jednak jego instytucje można określić mianem słabych, czego odzwierciedleniem jest m.in. niezdolność do skutecznego prowadzenia polityk publicznych oraz dostarczania podstawowych dóbr obywate− lom. Wśród głównych barier rozwoju cywilizacyjnego Bangladeszu au− torka wymienia: zacofaną gospodarkę, niestabilną sytuację polityczną oraz wszechobecną korupcję. Według Transparency International Bangladesz należy do najbardziej skorumpowanych państw świata. M. Fałkowska wskazuje, iż korupcja w Bangladeszu jest zjawi− skiem o charakterze powszechnym, trwałym oraz silnie zakorzenio− nym w życiu społecznym. Z korupcją związane są takie zjawiska po− krewne jak: nepotyzm, defraudacje, pospolite kradzieże. Korupcja i in− ne wymienione zjawiska występują w większości dziedzin życia spo− łecznego, politycznego, ekonomicznego. Zdaniem autorki, wysoki sto− pień korupcji w Bangladeszu prowadzi do takich aberracji jak: marno− wanie środków publicznych, obniżanie jakości usług, pogłębianie nie− równości społecznych. Korupcja najbardziej krzywdzi przy tym naju− 28 Krzysztof Trzciński boższe warstwy społeczeństwa. Biedni nie mają pieniędzy na korum− powanie decydentów. W konsekwencji, jak pisze autorka, nie stać ich na usługi, które powinny być dostępne bezpłatnie (!). Prowadzone przez M. Fałkowską badania nad systemem edukacji w Bangladeszu dowodzą iż szkolnictwo należy do najbardziej skorum− powanych sektorów publicznych tego państwa. Formalnie w Bangla− deszu istnieje obowiązek szkolny. W praktyce jednak nie dotyczy on znacznej części dzieci, zaś postępującemu, wraz z gwałtowanym przy− rostem ludności, zwiększaniu liczby szkół nie towarzyszy dbałość o ich jakość. Placówki oświatowe w Bangladeszu są przepełnione, brakuje w nich często nauczycieli, a same warunki nauczania można określić jako tragiczne. Jednak podstawowej przesłanki wadliwego funkcjono− wania oświaty upatruje autorka w przybierającej zastraszające roz− miary korupcji. M. Fałkowska szacuje, iż blisko połowa uczniów w Bangladeszu po− biera korepetycje już na poziomie szkoły podstawowej. Prywatnych lekcji udziela często ten sam pedagog, który uczy w szkole, co jest źródłem poważnych nadużyć, a także dyskryminacji. Autorka zauwa− ża, iż najbiedniejsi uczniowie, których rodzice są zwykle analfabetami, najbardziej potrzebują pomocy w nauce, ale brak korepetycji powodu− je, iż często nie radzą sobie w szkole i z czasem z niej rezygnują. Nie− pokojącym zjawiskiem są również, jak pisze autorka, tzw. zastępstwa, czyli podnajmowanie przez kwalifikowanego pedagoga jakiegoś człon− ka rodziny lub znajomego, aby ten prowadził lekcje w zastępstwie szu− kającego dodatkowych źródeł dochodu nauczyciela. M. Fałkowska dowodzi, iż do najlepiej znanych przykładów korup− cji w Bangladeszu należy system dystrybucji podręczników szkolnych. Państwo powinno bowiem bezpłatnie dostarczać książki do nauki wszystkim uczniom szkoły podstawowej, w praktyce jednak podręcz− niki są rozkradane i sprzedawane na bazarach, a do szkół trafia jedy− nie ich część. Procederem nielegalnego handlu podręcznikami często zajmują się nauczyciele, którzy czynią to czasami wespół z urzędnika− mi państwowymi. M. Fałkowska konkluduje, iż w Bangladeszu wykształciła się swo− ista „kultura korupcji". Pensje pracowników sfery publicznej są tam niskie, co daje asumpt do poszukiwania dodatkowych, często nielegal− nych, źródeł dochodów. Większość urzędników żąda łapówek za wyko− nywanie podstawowych obowiązków. Lecz co najgorsze, jak pisze au− torka, proceder ów zyskał społeczną akceptację i jest postrzegany ja− ko coś naturalnego. Skoro urzędnicy są skorumpowani, to instytucje, w których się ich zatrudnia nie mogą działać efektywnie. Jak wskazu− 29 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym je M. Fałkowska, korupcja obniża również jakość usług, pogłębia nie− równości, hamuje rozwój społeczny i wzrost gospodarczy, a także sta− nowi jedną z głównych przeszkód w walce z marginalizacją społeczną. Wykluczenie jest widoczne na przykładzie biedoty, która praktycz− nie pozbawiona jest w Bangladeszu dostępu do oświaty, mimo, iż do− stęp taki formalnie jest wszystkim gwarantowany przez prawo. W konsekwencji tego stanu rzeczy, jak pokazuje autorka, obowiązki państwa w szkolnictwie przejmują niekiedy różne organizacje religij− ne oraz pozarządowe, wspierane z funduszy zagranicznych. W Bangla− deszu istnieje zatem kilka równoległych systemów oświatowych, nie− jednokrotnie o całkowicie różnych programach nauczania, których sła− be państwo praktycznie nie kontroluje. Paulina Stosik w eseju pt. „Wyzwania i problemy państwowych in− stytucji pomocy socjalnej nowego typu w Peru na przykładzie Państwo− wego Funduszu Kompensacji i Rozwoju Społecznego (FONCODES)" analizuje działalność nowej peruwiańskiej instytucji, która zajmuje się walką z ubóstwem. Powstanie i działalność Państwowego Fundu− szu Kompensacji i Rozwoju Społecznego stanowi część reformy wy− datków państwa na pomoc socjalną, której celem jest lepsze ukie− runkowanie, i w konsekwencji – większa efektywność tej pomocy. FONCODES powstał przede wszystkim, aby finansować programy so− cjalne zmierzające do polepszenia warunków bytowych najbiedniejszej części społeczeństwa peruwiańskiego, tworzenia nowych miejsc pracy, zapewnienia podstawowych usług medycznych, dożywiania oraz sze− rzenia oświaty. Specyfika FONCODES−u polega m.in. na lansowaniu udziału beneficjentów w bezpośrednim zarządzaniu programami po− mocowymi. FONCODES z założenia ma działać we współpracy z władzami lo− kalnymi, najlepiej znającymi bolączki swoich społeczności i w różny sposób mogącymi wpłynąć na lepszą realizację projektów pomoco− wych. Do zalet FONCODES−u należy również to, iż Fundusz prowa− dzi działalność m.in. w peryferyjnych regionach Peru. Powstanie FONCODES−u, jak dowodzi P. Stosik, to skutek redefinicji roli pań− stwa w realizacji zadań polityki społecznej, przeniesienia odpowiedzial− ności za prawidłowe wykonanie projektu pomocowego do instancji (lo− kalnej, gminnej) bliższej jego beneficjentom. Jak wskazuje autorka, w przypadku opisywanego przez nią Funduszu środki na projekty i pro− gramy pomocowe nie są już w prosty sposób przyznawane pionowo od władz centralnych, ale pojawia się przemyślany wzór ich planowania i adresowania, zaś podmioty prywatne oraz publiczne zaczynają ze so− bą współzawodniczyć o ich realizację. Bardzo ważna jest przy tym inna 30 Krzysztof Trzciński rola przyszłych beneficjentów pomocy – oni sami proponują projekt, którego realizacja ważna jest dla ich regionu. Jak pisze autorka, w kon− sekwencji charakter programów pomocowych jest różny w zależności od tego, do kogo są one adresowane (wiek, grupa etniczna, dochody, płeć) oraz w zależności od ich zasięgu (krajowy, regionalny, lokalny), zaś sub− sydia przyznaje się w odpowiedzi na konkretne zapotrzebowanie. Częścią analizowanej przez P. Stosik nowej filozofii pomocy są in− nowacyjne modele zarządzania kosztami programów (np. dofinanso− wywanie lub odzyskiwanie kosztów, tam gdzie jest to możliwe), mier− nikiem efektu wykonanych zadań nie jest zaś ich koszt, a wskaźniki wpływu na społeczność docelową. Bardzo ważną zaletą takiego podej− ścia do kwestii dystrybucji pomocy społecznej jest aktywizacja społecz− ności lokalnych, których udział w realizacji projektów w znaczący spo− sób zwiększa prawdopodobieństwo ich powodzenia. Autorka wskazuje jednak, iż w przypadku braku odpowiednich uwarunkowań, takich jak na przykład pewien stopień rozwoju regio− nu lub odpowiednie zaplecze intelektualne, efekty przeprowadzonych projektów mogą być negatywne. Warto przy tym dodać, iż większe szanse na wywarcie trwalszych efektów mają projekty kierowane do mniejszych grup docelowych. W eseju pt. „Niedoskonałości instytucji państwa na małych wyspach Pacyfiku – model MIRAB" Katarzyna Piraszewska przedstawia specy− fikę rozwoju małych krajów wyspiarskich Oceanii, które nie mają sil− nych i zróżnicowanych gospodarek, lecz utrzymują się z przekazów po− chodzących od emigrantów oraz z pomocy zagranicznej (model MIRAB, migration−remittances and aid−bureaucracy). Istotnym zagadnieniem badawczym, które podjęła autorka jest to, czy kraje ujęte w modelu MIRAB mają szansę tak przekształcić swoje gospodarki, by były one bardziej niezależne od prywatnej i zinstytucjonalizowanej (państwo− wej, organizacji międzynarodowych) pomocy z zewnątrz. Autorka próbuje też odpowiedzieć na pytanie: czy niezbędne jest poszukiwanie przez rządy krajów wyspiarskich alternatywnych przychodów? Niektóre z analizowanych przez K. Piraszewską krajów próbują za− rabiać na turystyce, aczkolwiek nie wykształciła się w nich trwała ten− dencja wzrostowa w przyjazdowym ruchu turystycznym. Tym niemniej jest to jeden z możliwych kierunków dywersyfikacji ich gospodarek i uniezależniania się od pomocy zagranicznej. Autorka wskazuje przy tym, iż rozwój przemysłu turystycznego związany jest z koniecznością podjęcia sporych inwestycji, zwłaszcza w różnego rodzaju infrastruktu− rę. Pozornie łatwiejsze jest stworzenie w krajach wyspiarskich tzw. ra− jów podatkowych. Nieudany przykład tworzenia raju finansowego i po− 31 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym datkowego na Vanuatu wskazuje jednak, że i ta droga zróżnicowania gospodarki jest bardzo trudna i wymaga odpowiedniej wiedzy. Autorka studium zauważa, iż dla osób chcących uniknąć płacenia wysokich po− datków we własnych państwach ważna jest nie tylko wysokość podat− ków w państwach−rajach podatkowych, ale też i ich stabilność, dobre rządzenie, a także jasne i trwałe prawo finansowe. Budowa zaufania wśród potencjalnych klientów może być zatem długotrwała. K. Piraszewska dowodzi istnienia poważnych zagrożeń dla stabil− ności ekonomicznej krajów ujętych w modelu MIRAB. Autorka zauwa− ża m.in., iż emigranci niejednokrotnie sprowadzają swoje rodziny do krajów, w których pracują, i w konsekwencji zaprzestają wysyłania pomocy do krajów swego pochodzenia. Nie można też, pisze K. Pira− szewska, zakładać, iż pomoc zagraniczna dla krajów wyspiarskich bę− dzie udzielana bez końca. Najbardziej zagrożonymi niestabilnością są te kraje, w których więcej niż 40% PKB pochodzi z pomocy udzielonej przez kraje wysokorozwinięte. K. Piraszewska proponuje typologię stopnia zagrożenia niestabil− nością ekonomiczną krajów Oceanii ujętych w modelu MIRAB. Wyni− ka z niej, iż Wyspy Cooka mają największą szansę na uniezależnienie swojej gospodarki od wspomnianego modelu i to dzięki rozwojowi tu− rystyki. Przemysł turystyczny wytwarza tam ponad połowę PKB, zaś uzależnienie od pomocy zagranicznej jest na Wyspach Cooka niewiel− kie w porównaniu z innymi krajami Pacyfiku badanymi przez autor− kę. Warto przy tym zauważyć, iż Wyspy Cooka są terytorium stowa− rzyszonym z Nową Zelandią, co w dużej mierze może tłumaczyć ich sukces. Robert Potocki i Marta Kocoń są autorami studium pt. „Państwo dysfunkcyjne w środowisku międzynarodowym", w którym podejmują kwestię międzynarodowego wymiaru problemu tzw. państw w stanie upadku. Autorzy określają ów stan mianem „wegetatywnego", pośre− dniego między bankructwem politycznym a samounicestwieniem. Au− torzy wskazują, iż formalnie rzecz biorąc państwa w stanie upadku (dysfunkcyjne) posiadają cechy, które każde państwo winno posiadać, zwłaszcza zaś takie atrybuty państwowości jak: terytorium, ludność i władzę. Faktycznie jednak upadanie państw związane jest ze swoi− stym nadwerężeniem podstawowych cech ich suwerenności: polityki zagranicznej, fiskalnej bądź wojskowej. Fenomen upadania państw wiąże się również z osłabieniem czy też unicestwieniem potencjału in− stytucjonalnego. W następstwie tego procesu, jak piszą autorzy, pań− stwo traci zdolność kreowania i egzekwowania prawa i przestaje wy− pełniać swoje minimalne funkcje. 32 Krzysztof Trzciński R. Potocki i M. Kocoń wskazują, iż owa słabość (dysfunkcyjność) czy wręcz zanik (upadek) struktur państwowych, wskutek osłabienia (utraty) przez dane państwo funkcji władczych (przede wszystkim sa− mowładności i całowładności) jest przejawem, używając wyrażenia Richarda Haassa, nastania w środowisku międzynarodowym „epoki deregulacji", w której podstawowym zagrożeniem dla ładu światowe− go nie jest już bynajmniej siła jakichś państw, lecz raczej niemoc pew− nych organizmów państwowych. Zakończenie tzw. zimnej wojny wca− le nie przyczyniło się zatem do stabilizacji systemu globalnego, a tyl− ko przyniosło nowe dlań wyzwania. Wyzwania te odnoszą się w dużej mierze do państw rozwiniętych. Autorzy przypominają, że załamanie się państw lub ich słabość spo− wodowały w latach 90−tych XX wieku katastrofy humanitarne wielkich rozmiarów (np. w Bośni, Kosowie, Kambodży, Timorze Wschodnim, Haiti), zaś nowym zagrożeniem stał się terror islamskich ekstremistów oraz możliwy dostęp terrorystów do broni masowego rażenia. Zapewne zagrożenia tego typu zostałyby poważnie zminimalizowane lub wręcz zażegnane, gdyby powiódł się ogólnoświatowy proces demokratyzacji krajów rozwijających się. Nie przebiega on jednak gładko. R. Potocki i M. Kocoń uznają za aksjomat to, iż nie sposób tak po prostu wkroczyć militarnie do państwa dysfunkcyjnego i zaprowadzić tam z dnia na dzień demokrację. Mocarstwa czy organizacje międzynarodowe nie mo− gą zbudować zdrowego środowiska instytucjonalnego tych państw bez pomocy ich elit i społeczeństw, zaś brak silnych oraz kompetentnych instytucji nie sprzyja rozwojowi gospodarczemu. Zwłaszcza bez zapew− nienia bezpieczeństwa nie może być mowy o jakimkolwiek rozwoju. Już choćby po to, by państwa dysfunkcyjne nie stanowiły zagroże− nia dla regionalnego i światowego pokoju, trzeba im jednak pomóc w budowie sprawnych instytucji, z czasem doprowadzając do usamo− dzielnienia się tych państw od pomocy zewnętrznej. Jak piszą autorzy, budowa państwa będzie sukcesem dopiero wtedy, gdy zostanie ukon− stytuowany samowystarczalny potencjał państwowy, który przetrwa wycofanie zagranicznego doradztwa i logistycznego wsparcia. Jednak konia z rzędem temu, kto opracuje uniwersalny mechanizm uzdrawia− nia i usamodzielniania państwa w stanie upadku bez konieczności długofalowego weń inwestowania. Marcin Florian Gawrycki na początku swego eseju pt. „Czy Kolum− bia to państwo w stanie upadku?" zwraca uwagę na oczywistą – choć zapomnianą przez wielu – prawdę, iż państwa zagrożone upadkiem istniały zawsze. Autor studium uważa jednak, iż dopiero po zakończe− niu zimnej wojny zjawisko państwa w stanie upadku nabrało bardzo 33 Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym istotnego znaczenia dla stosunków międzynarodowych. Genezy rewi− talizacji oraz dzisiejszej skali omawianego fenomenu można szukać w fakcie, iż w trakcie procesu dekolonizacji nie zostały ukształtowane odpowiednie struktury polityczne, społeczne, ekonomiczne i instytu− cjonalne nowo rodzących się państw. M.F. Gawrycki przypomina, iż egzystencja wielu państw postkolonialnych przez dziesiątki lat zależ− na była od interwencji i (lub) pomocy supermocarstw. Upadek świata dwubiegunowego musiał więc oznaczać zarazem upadek części sła− bych państw. Autora ciekawi przy tym sama istota upadku czy też upadania pań− stwa i zespół cech, które taki stan określają. Szukając odpowiedzi na te kwestie, M.F. Gawrycki analizuje problemy wewnętrzne współcze− snej Kolumbii i zastanawia się, czy kraj ten posiada cechy państwa w stanie upadku. Kolumbia jest jednak krajem, którego nie sposób scharakteryzować w sposób prosty i jednoznaczny. Analiza przypadku Kolumbii skłania autora do wniosku, iż państwo to jest zarazem silne i słabe. Z jednej strony, Kolumbia to kraj o uznanych tradycjach demo− kratycznych i silnej pozycji na arenie międzynarodowej, z drugiej zaś strony to państwo, w którym mamy do czynienia z postępującą degra− dacją społeczną i gospodarczą znacznych obszarów, których mieszkań− cy nie mogą liczyć na rząd w tak podstawowych kwestiach jak na przykład zapewnienie bezpieczeństwa. Już choćby ten fakt usprawie− dliwia stwierdzenie, że Kolumbia to kraj, który może być traktowany jako państwo w stanie upadku. M.F. Gawrycki przypomina bowiem, iż określenie jakiegoś państwa takim mianem nie oznacza bynajmniej, iż przestaje ono istnieć, a jedynie wskazuje, że jego władze nie wypełnia− ją swoich podstawowych funkcji. Takie podejście nie rozwiązuje jednak głównego dylematu, tj. isto− ty upadku czy też upadania państwa, bowiem różnorodność opinii na temat cech interesującego nas tu procesu oraz wskaźników go okre− ślających pozostawia, jak ujmuje to autor, szerokie pole do manipula− cji i może budzić poważne kontrowersje. Tym niemniej, jak zauważa M.F. Gawrycki, pozostaje faktem, że Kolumbia jest postrzegana jako państwo słabe i wymieniana przez badaczy problematyki państwowo− ści w grupie tych krajów, które są najbardziej zagrożone upadkiem. I zapewne pozostanie tak aż do czasu, gdy ten karaibski, andyjski i amazoński zarazem kraj będzie targany wewnętrznymi konfliktami, dla których upust stanowi walka zbrojna. Problem jednak w tym, jak uczy nas, na przykład, Gabriel Garcia Márquez, że o wiele łatwiej woj− nę zacząć niż ją zakończyć (Sto lat samotności, Warszawa 2004, s. 163). Dla tych jednak, którzy odnajdą drogę do zgody czeka wielka nagro− 34 Krzysztof Trzciński da, bowiem „minuta pojednania więcej znaczy niż całe życie przyjaźni" (ibidem, s. 261). Dopiero zaś gdy nastąpi pojednanie, będzie można mówić o budowie sprawnego państwa. * * * Książka ta stanowi uwieńczenie pierwszej części VIII Konferencji Młodych Badaczy (5–6 grudnia 2005 roku, Pałac Kazimierzowski, Uniwersytet Warszawski), która poświęcona była szeroko pojmowanej problematyce państwa i państwowości. Konferencja została zorganizo− wana przez Instytut Krajów Rozwijających się UW. Wzięli w niej udział profesorowie, adiunkci i doktoranci z kilkunastu krajowych oraz zagranicznych ośrodków akademickich. Jako osoba odpowiedzial− na za przygotowanie zarówno konferencji, jak i tej publikacji, pragnę gorąco podziękować wszystkim, którzy uczestniczyli w procesie rodze− nia się i urzeczywistniania idei naszego spotkania, pomagali w prowa− dzeniu obrad, zabierali głos w dyskusji bądź recenzowali prezentowa− ne tu prace. Dziękuję również władzom Uniwersytetu Warszawskiego, które wsparły ten projekt. Wszystkim wyrażam swą wdzięczność cytując słowa Chinua Achebe: „tak grają bębny, jak człowiek tańczy" (Świat się rozpada, Warszawa 1989, s. 153). Wprowadzenie. Rozważania o państwie w świecie współczesnym

CZĘŚĆ PIERWSZA ISTOTA WSPÓŁCZESNYCH PROBLEMÓW PAŃSTWA

Jan J. Milewski DEBATA O PAŃSTWIE W POCZĄTKU XXI WIEKU – REFLEKSJE HISTORYKA Wstęp Czy chcemy tego czy też nie, jako mieszkańcy Ziemi musimy żyć w jednym ze 195 państw, na jakie obecnie podzielona jest nasza plane− ta. O życiu na bezpaństwowych wyspach możemy jedynie czytać w po− wieściach przygodowych. Jako mieszkańcy państw posiadamy różne statusy prawne: obywateli, legalnych rezydentów, imigrantów z tym− czasowymi prawami, gości, uchodźców chroniących się u obcych przed „swoim" państwem. Zależnie od sytuacji, państwo może być naszym obrońcą, nadzieją na poprawę losu, organizatorem rozwoju lub okrut− nym ciemiężycielem. Wiek XX zostawił straszliwe dziedzictwo wojen, wszczynanych przez jedne państwa przeciw innym państwom. A be− stialstwa i ludobójstwa, dokonane przez państwo na własnych obywa− telach w Związku Sowieckim, Niemcach hitlerowskich i Kambodży, uczyniły bilans działań państwa w XX wieku jeszcze tragiczniejszym. Ta ogromna rola, twórcza, ale i destrukcyjna, jaką państwa odgry− wają w życiu społeczeństw, powoduje, że zawsze państwa pozostawa− ły tematem krytyki, debat, reform i narzekań mieszkańców. Dyskusje o państwie zaczęły się wraz z powstaniem jego pierwowzorów w staro− żytnym Egipcie, Mezopotamii i Chinach. Toczą się one we wszystkich cywilizacjach, które tworzyły państwa. Wiedza o państwie w myśli po− litycznej świata islamu, starożytnych i średniowiecznych Indii, Chin i Japonii musi budzić podziw Europejczyka. W cywilizacji europejskiej 39 fundamenty myśli o państwie zbudowali filozofowie greccy oraz chrze− ścijaństwo, i już od czasów Platona oraz Arystotelesa myśl ta rozwija się wieloma drogami. W XXI wieku rola, odpowiedzialność i nadzieje wiązane z pań− stwem są większe niż w przeszłości. Dotyczy to przede wszystkim re− gionów najuboższych, zamieszkiwanych przez ponad połowę ludzko− ści, krajów postkomunistycznych, o czym przekonujemy się codzien− nie, ale i państw najbogatszych. Stąd też usprawnianie państwa jest jednym z głównych tematów gorących debat, toczonych przez polity− ków intelektualistów wszystkich regionów, w organizacjach zajmują− cych się rozwojem: MFW, Banku Światowym, wyspecjalizowanych agendach ONZ (UNDP, FAO, UNESCO, a także WHO, regionalnych komisjach ONZ), OECD, Unii Europejskiej oraz Unii Afrykańskiej, aby wspomnieć tylko najważniejsze z nich. Obecna debata toczy się, jak od stuleci, wokół zagadnień funda− mentalnych: wypracowania takich sposobów działania państwa, aby najlepiej służyło ono aktualnym potrzebom swych mieszkańców i two− rzyło podstawy długofalowego rozwoju. Nasza dyskusja o państwie jest częścią tej wielkiej debaty. W eseju wprowadzającym do zbioru studiów o państwie współczesnym pragnę podzielić się kilkoma refleksjami, dotyczącymi przeobrażeń państwa w długiej perspektywie czasowej. Chciałbym, aby pomogło to w trak− towaniu dyskutowanych problemów, dziś tak dramatycznych, jako ko− lejnych faz przeobrażeń państwa. Uwagi te zacząć należy od istotnego zastrzeżenia. Dzieje i przemiany państwa to przedmiot ogromnej lite− ratury historycznej, prawnej, politologicznej i socjologicznej. Nawet wspomnienie, a tym bardziej ustosunkowanie się do najważniejszych trendów i szkół w badaniach różnych aspektów państwa w tym eseju nie jest możliwe. Jak wskazuje tytuł, jest on więc tylko zbiorem refle− ksji i przypomnień, dotyczących wybranych stron tej rozległej proble− matyki. Problemy stojące przed uczestnikami dyskusji o państwie w świecie współczesnym Warto przypomnieć, że znaczna wiedza o problemach państwa pły− nie z obserwacji otaczającego świata, a nie tylko z lektury naukowych traktatów. Uwaga ta ściśle odnosi się również do autorów tego zbioru studiów. Zakładam, że większość publikujących tu młodych badaczy urodziła się około 1980 roku. W czasie Waszego życia doszło do praw− dziwej erupcji przemian państw na różnych kontynentach, i spiętrze− 40 Jan J. Milewski nia stojących przed nimi zadań. Skala i gwałtowność potrzeb w tym zakresie nie mają precedensu w dziejach. O niektórych wspominali− śmy wyżej, przypomnijmy inne najważniejsze wydarzenia, jakie w tym zakresie dokonały się w czasie Waszego życia. Po pierwsze – trwał proces powstawania nowych państw. Jeśli za je− go najważniejszy przejaw uznać przyjęcie kraju do ONZ, to liczba człon− ków tej organizacji od 1980 roku wzrosła o 25%. W 1980 roku do ONZ należały 154 państwa, dziś zaś ich liczba wynosi 193. Oznaczało to przy− znanie statusu suwerennego państwa 39 krajom. Część z nich uzyska− ła go w wyniku rozpadu związkowych państw komunistycznych: Jugo− sławii, Czechosłowacji i ZSRS. To ostatnie, drugie supermocarstwo świata, wydawało się przeciwnikom i zwolennikom być niezniszczal− nym. Wizję jego trwałości, zawartą w słowach hymnu, podzielali najwię− ksi analitycy zachodni: „niezłomny jest Związek Republik Sowieckich, Ruś wielka na setki złączyła go lat (...)". Inne powstające w tym okre− sie państwa uzyskiwały niepodległość pokolonialną, a w dwu przypad− kach przyjęcie do ONZ potwierdzało jedynie faktyczny status (Korea Północna i Południowa). Ale proces powstawania nowych państw, po− przez odłączanie się regionów od dziś istniejących większych jednostek państwowych, wydaje się być daleki od zakończenia1. Ale wydarzeń, związanych ze wstrząsami niektórych państw było za Waszego dotychczasowego życia znacznie więcej. W kilku z nich niemal całkowicie przestały funkcjonować instytucje państwowe (np. w Demokratycznej Republice Konga, Liberii, Somalii), a dla ich okre− ślania utworzono termin państw upadłych (ang. failed lub collapsed state). W innych państwach, znaczna część terytorium znalazła się po− za kontrolą władz centralnych (Afganistan, Sudan, DR Konga, Wy− brzeże Kości Słoniowej, Uganda). Z kolei wspomniany już rozpad trzech związkowych państw komunistycznych spowodował powstanie 23 suwerennych państw w Europie i Azji. Co więcej, we wszystkich europejskich byłych krajach komunistycznych upadł polityczny i go− spodarczy system komunistyczny. Pociągnęło to za sobą lawinę przeo− brażeń w każdym z tych państw: tworzenie nowego systemu prawnego, politycznego, gospodarczego i odpowiedniego przekształcania instytu− cji państwowych. Przejście 10 krajów tej grupy z sojuszy komunistycz− nych (Układ Warszawski i RWPG) do zachodnich (NATO i Unia Euro− 41 Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka 1 Zob. na przykład K. Trzciński, Geneza secesji a perspektywy reintegracji teryto− rialnej państwa. Przykład Komorów, „Studia Międzynarodowe" 2004, nr 1–2; idem: Separatyzm w Kazamansie i jego następstwa, „Afryka, Azja, Ameryka Łacińska" 2003, nr 80. pejska) pociągnęło za sobą konieczność dalszych przekształceń dosto− sowawczych prawa i instytucji państwowych. Te procesy toczą się w dosłownym sensie wokół Was. Tak więc, młodzi autorzy studiów o państwie mają do swej dyspo− zycji tak bogatą wiedzę empiryczną o tym, czym w praktyce jest ko− nieczność przebudowy państwa i jego instytucji, jak chyba żadne wcześniejsze pokolenie badaczy. Z bezpośrednich obserwacji i toczą− cych się wokół sporów wiecie najlepiej, jak trudne są wszystkie etapy przeobrażeń, określanych terminem „transformacji ustrojowej". Państwo – podstawowe pojęcia i stereotypy Czas wyjaśnić, co rozumiemy tutaj pod pojęciem państwa? Jak wia− domo, nawet prawo międzynarodowe nie sformułowało jasnej definicji tego zjawiska, choć wskazuje warunki, jakie musi spełniać organiza− cja polityczna, aby być uznana za państwo. Pojęcie państwa ogarnia byty tak różnorodne pod każdym względem (liczby ludności, wielkości terytorium, stanu gospodarki, struktur ludności i in.), że wymykają się one jednoznacznej definicji. Niemniej w naukach społecznych funkcjonuje wiele określeń zjawiska państwa. Spośród nich za najbar− dziej użyteczne dla naszych rozważań przyjmuję określenie autorstwa Barry'ego Buzana2. Według tego badacza, państwo to suwerenny pod− miot polityczny, co silnie Buzan podkreśla, o którego istnieniu i cha− rakterze decydują trzy zespoły czynników, które można przedstawić w formie trójkąta. Jego wierzchołki to symbole: Idea państwa Fizyczna podstawa państwa Instytucjonalny wyraz państwa (ludność i terytorium) 42 Jan J. Milewski 2 B. Buzan, People, States and Fear. An Agenda for International Security Studies in the Post−Cold War Era, New York–London 1991, s. 65–66. Każdy zespół składników ukazał Buzan w całej ich złożoności i różno− rodności genezy historycznej. Nie sposób ich tu omówić. Kieruję zatem czytelnika do lektury dzieła Buzana. Są one, podkreśla Buzan, powiąza− ne z sobą nieskończoną ilością więzi. Poznanie ich współzależności jest drogą do zrozumienia zasad funkcjonowania każdego konkretnego pań− stwa, problemów jego wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa. Sposób, w jaki Buzan analizuje każdy z powyższych zespołów skła− dników, pomaga w zrozumieniu trudności, przed którymi stoją dzisiaj zarówno państwa tzw. Trzeciego Świata, jak i państwa postkomuni− styczne. Zacznijmy od pierwszego ze składników, czyli idei państwa. Według Buzana odpowiada ona na zasadnicze pytania: komu, jakiej grupie społecznej, ideologii, jakim celom nadrzędnym służy powołanie i istnienie danego państwa? Historia, jak wiemy, dawała różne odpo− wiedzi na to pytanie. W początku XXI wieku, zagadnienia te zachowu− ją aktualność w wielu częściach świata. Przypomnijmy, że niemal wszystkie państwa Afryki działają w gra− nicach (określających ich liczbę, kształt, wielkość, sąsiadów) ustalo− nych arbitralnie przez mocarstwa kolonialne na konferencji w Berli− nie w latach 1884–85. Granice te służyły wyłącznie, co wymaga silne− go podkreślenia, ówczesnym interesom kolonizatorów. Ruchy secesjo− nistyczne w Afryce od 1960 roku używają nieodmiennie argumentu, że obecne granice są sprzeczne z ich interesami i przez nich pojmowaną ideą państwa. Analogiczne argumenty występują w ideologii Basków, Katalończyków, Czeczenów. Listę tę można by kontynuować. Wre− szcie, wspominany wyżej rozpad trzech komunistycznych państw związkowych to jednocześnie przykład załamania się idei państwa. Ideologicznym celem każdego z nich miało być zbudowanie ustroju so− cjalistycznego, cokolwiek to oznaczało, we własnym kraju. A w przy− padku Związku Sowieckiego – socjalizmu na całym świecie. Drugi składnik państwa według Buzana to jego podstawa fizyczna, czyli ludność, terytorium i zasoby przyrodnicze pozostające w jego dys− pozycji. Ten składnik występuje oczywiście w określeniach wszystkich innych autorów, ale Buzan mocno akcentuje dynamikę przemian tegoż. Wreszcie trzeci składnik państwa według Buzana, to jego instytu− cje, oparte na idei, zarządzające ludnością i terytorium. Sposób wyróż− nienia oraz opisu tego składnika nadaje podejściu Buzana kapitalne znaczenie. Zwróciło ono uwagę badaczy na ten podstawowy, zwłaszcza w „młodych" państwach składnik, który rozmywał się w ogólnych po− jęciach administracji, rządu lub systemu władzy. Instytucje państwa wywodzącą się z tradycji kultury politycznej, struktury społecznej i systemu politycznego. Pojęciem instytucji objął Buzan całość apara− 43 Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka tu władzy i administracji państwa, od najwyższych do najniższych szczebli, łącznie z ciałami ustawodawczymi i sądowniczymi. Tak pojęte instytucje państwa przesądzają w sposób zasadniczy o tym, jak ono funkcjonuje. Otóż dla Buzana „instytucje państwa" to system czynników, poprzez który realizowane są wszystkie funkcje państwa. Wchodzą weń: cały system prawny, struktura administracyj− na z całością procedur postępowania i kontroli, jej personel, system polityczny, wreszcie ich rozumienie i akceptacja przez społeczeństwo. W odróżnieniu od wcześniej omawianych składników państwa, spraw− ność działania jego instytucji w dziedzinie gospodarczej daje się mie− rzyć tzw. ryzykiem inwestycyjnym oraz czasem, potrzebnym na doko− nanie przez odpowiednie organy administracji poszczególnych szczebli czynności dla rodzimych i obcych podmiotów3. Wreszcie parę słów o stereotypach, pojawiających się w debatach o państwie w początku XXI wieku. Badacze i politycy, rozumujący dawnymi kategoriami, kiedy słyszą o potrzebie doskonalenia instytu− cji państwa tak, by mogła wzrosnąć jego rola w gospodarce, wyrażają strach przed powrotem etatyzmu. Oczywiście nic bardziej błędnego – dziś chodzi nie o etatyzację gospodarki, a o stworzenie instytucjonal− nych warunków do jej rozwoju na zasadach rynkowych. Drugi stereo− typ idzie w odwrotnym kierunku – niektórzy ekonomiści zajmujący się zwłaszcza krajami Trzeciego Świata, nadal głoszą stary pogląd, że „ry− nek" ureguluje wszystkie potrzeby, również w zakresie państwa i jego instytucji. I ten stereotyp odrzucają dziś nawet tak wybitni dawni sze− fowie Banku Światowego jak laureat Nobla w dziedzinie ekonomii Joseph Stiglitz4. Rozwój gospodarczy, wbrew temu stereotypowi, wy− maga dziś potężnego wsparcia ze strony właśnie państwa. Dynamika przemian składników państwa Jeśli trzymać się będziemy podziału składników państwa, propono− wanego przez Barry'ego Buzana, to łatwo zaobserwować, że wszystkie one ulegają dynamicznym przemianom w początku XXI wieku. Prze− miany te występują z różnym nasileniem w poszczególnych krajach, co nie pozwala traktować stanu żadnego z istniejących państw jako sta− tycznego. 44 Jan J. Milewski 3 Por. Doing Business 2005. Usuwanie barier wzrostu, Bank Światowy, Internatio− nal Financial Corporation, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2005 (jednoczesne wyd. angielskie i polskie). 4 J. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2005. Jeśli chodzi o pierwszy zespół składników – ideę państwa, to mówi− liśmy już o kwestionowaniu jej w wielu krajach przez ruchy separaty− styczne, nierzadko silnie zdeterminowane i posługujące się regularny− mi siłami zbrojnymi i zbrojnym terrorem. Skutki ich działań pokaże przyszłość. Drugi zespół czynników tworzących państwo – jego fizyczne pod− stawy (ludność, terytorium i zasoby) podlegają przeobrażeniom da− leko bardziej widocznym. Wiele o tym się pisze, przypomnijmy więc tylko najważniejsze kwestie. Wiadomo, że tempo przyrostu ludności w wielu krajach świata, gdzie państwo jest najsłabsze, należy do najwyższych na świecie. W wielu krajach Azji Południowej, według prognoz ONZ, obecna stopa przyrostu w granicach od 1,6% do 1,8% rocznie utrzyma się co najmniej do lat 30−tych XXI wieku. W więk− szości krajów Afryki na południe od Sahary stopa przyrostu wynosi około 2,5%–3,0% rocznie, i zapewne utrzyma się na tym poziomie przez następne dekady, co dać może podwojenie się ludności regio− nu do około 2050 roku5. Niesie to z sobą niewyobrażalne obciążenia dla gospodarek każdego z krajów, gdzie proces ów zachodzi. A pię− trzące się problemy gospodarcze i społeczne mogą tylko rozwiązy− wać instytucje państwa w każdym z tych krajów. Tak więc obok ist− niejących już trudności, rosną przed nimi zadania, nie mające prece− densu w historii. Na drugim biegunie pod tym względem jest większość krajów Europy. Tutaj stagnacja przyrostu naturalnego ludności, lub jego bezwzględny spadek, niosą inne, choć nie mniej poważne, zagrożenia gospodarcze i społeczne. Opisywany wielokrotnie spadek przyrostu naturalnego niesie z sobą ogólny spadek liczby ludności, a zatem i siły roboczej. W połączeniu z jednoczesnym wydłużaniem się długości życia społe− czeństw europejskich, następuje proces ich starzenia się, który dodat− kowo zwiększa zapotrzebowanie na nową siłę roboczą. Rozwiązaniem, w opinii polityków społecznych, może być tylko import siły roboczej spoza Europy. A to stwarza nowe problemy, wymagające całkowitego przebudowania polityki imigracyjnej, i odpowiadających za nią insty− tucji państw Europy. Następny składnik podstawy fizycznej państwa – terytorium kraju i jego zasoby w wielu regionach świata już dawno przestały być czyn− nikiem „niezmiennym". Pomijając nawet ewentualne skutki przewidy− wanego ocieplenia klimatu ziemi i rosnącej emisji dwutlenku węgla, 45 Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka 5 Por. S. Łodziński, J.J. Milewski (red.), Do stołu dla zamożnych. Ruchy migracyj− ne w Afryce oraz i ich znaczenie dla Polski, Warszawa 1999. realne pogarszanie się stanu środowiska w wielu krajach świata sta− je się zjawiskiem coraz groźniejszym. Wyraża się to m.in. w: zmniej− szeniu się powierzchni użytków rolnych na osobę w wielu krajach Południa, pustynnieniu wielu obszarów niedawno jeszcze użytkowa− nych przez rolników czy wylesianiu. Spadek zasobów wodnych stał się klęską dla wielu obszarów Południa, a przyrost liczby ludności gwał− townie zwiększa potrzeby w tym zakresie. Z zarysowanych wyżej przemian i tendencji, występujących w fi− zycznych podstawach państw, czytelnie rysują się wnioski dotyczą− ce instytucji państw dotkniętych tymi zjawiskami. Zarówno gigan− tyczne problemy, które niesie z sobą przyrost lub spadek liczby lud− ności, jak pogarszanie się stanu środowiska przyrodniczego i kur− czenie dostępnych zasobów, mogą rozwiązywać tylko instytucje pań− stwa. A to wymaga w krajach Trzeciego Świata nie tyle reformowa− nia już istniejących instytucji, ale przeprowadzenia ich zasadniczej przebudowy. Przemiany państwa a rozwój gospodarczy – doświadczenie historyczne Trudno w tym miejscu uniknąć pytania odwołującego się do hi− storii rozwoju gospodarczego. W jakiej mianowicie mierze doświad− czenia krajów dziś najbardziej rozwiniętych mogą być przydatne dla rozwiązywania problemów państwa w krajach najuboższych? Czy muszą one powtórzyć żmudną i trudną drogę przeobrażania insty− tucji państwa, w szerokim zakresie tego pojęcia, aby przyspieszyć swój rozwój gospodarczy? Czy ścisła korelacja usprawniania insty− tucji państwa i rozwoju gospodarczego, będąca podstawą zachodnie− go rozwoju (w tym japońskiego i „tygrysów" azjatyckich), jest nie− zbędnym warunkiem rozwoju regionów najuboższych i krajów post− komunistycznej „transformacji"? Na pytania te udzielane są różne odpowiedzi. Ale doświadczenie historyczne krajów dziś najbardziej rozwinię− tych przynosi tu wnioski jednoznaczne. Wraz z ogólnym rozwojem spo− łeczeństwa, wynika z doświadczenia Zachodu, państwo podlega nieu− stannym przeobrażeniom. Upraszczając ten niezmiernie skompliko− wany proces można powiedzieć, że między rozwojem gospodarczym i społecznym a rozwojem państwa, jako jednego z czynników rozwoju gospodarczego, istnieje ścisła zależność. Stała się ona szczególnie wi− doczna w dziejach Europy od XV wieku. Przyśpieszenie rozwoju go− spodarczego Europy zaczęło wymuszać dostosowywanie państwa do 46 Jan J. Milewski nowych potrzeb ekonomii. Kiedy proces dostosowawczy nie dotrzymy− wał kroku przemianom gospodarki, następowała stagnacja lub regres ekonomiczny6. Ostatnia wreszcie refleksja wynikająca z doświadczeń krajów dziś najbogatszych. Nie tylko osiągnięcie wysokiego poziomu rozwoju go− spodarczego wymaga stałego doskonalenia sprawności instytucji pań− stwa. To samo potrzebne jest dla utrzymania osiągniętego poziomu rozwoju. Im wyższy poziom rozwoju społecznego i gospodarczego, tym bardziej potrzebny jest udział instytucji państwa w sprawnym funk− cjonowaniu gospodarki, choć funkcje poszczególnych instytucji, a na− wet same instytucje, ulegają stałym przeobrażeniom. Stąd mówimy o trwałej korelacji rozwoju instytucji państwa i gospodarki wysoko rozwiniętej, stanowiącej podstawę jej dalszego wzrostu w długiej per− spektywie historycznej. Zasadę tę ujął dobitnie przed 230 laty Adam Smith, a cytat poniższy zyskał wielką popularność w raportach o re− formach państwa: Do rozwoju gospodarczego „(...) mało co więcej po− trzeba jak pokoju, niskich podatków, znośnej administracji i sprawie− dliwości, a cała reszta pójdzie sama naturalnym biegiem rzeczy"7. I ponownie wracamy do wcześniej wyrażonego poglądu – trwałość wy− mienionych przez Adama Smitha czynników zapewnić mogą jedynie instytucje państwa, a więc w szerszym ujęciu państwo. Prorozwojowe reformy państwa okazały się w Europie, a potem krajach wywodzących się z cywilizacji europejskiej, niezbędnym na− rzędziem rozwoju gospodarczego. Prawidłowość ta wystąpiła od XVII wieku w Europie północno−zachodniej, w Stanach Zjednoczonych od ich powstania (w stosunku do „państwa kolonialnego"), w Japonii od Rewolucji Meiji, i we wszystkich kolejnych krajach, które zdołały przyśpieszyć swój rozwój i wejść na drogę uprzemysłowienia. Podzie− lam więc pogląd tych autorów, którzy traktują usprawnianie instytu− cji państwa za niezbędny warunek przyśpieszenia rozwoju gospodar− czego. Zasada ta została przyjęta w Polsce i wielu krajach postkomuni− stycznych w latach 1989–1990. Żyjemy w kraju, w którym znaczna część opinii społecznej uznała konieczność radykalnej przebudowy in− stytucji państwa i ich podstaw prawnych. Od 1990 roku dokonywane są fundamentalne zmiany we wszystkich, bez wyjątku, instytucjach państwa. To samo dzieje się w kilku sąsiednich krajach postkomuni− 47 Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka 6 Por. J.J. Milewski, Dlaczego Europa? w: M. Koźmiński (red.), Cywilizacja euro− pejska. Wykłady i eseje, Warszawa 2004, s. 133–186. 7 A. Smith, za: W. Kula, Historia, rozwój, zacofanie, Warszawa 1983, s. 261 przy− pis 63. stycznych. Znamy więc z własnego doświadczenia ból, rozterki, dra− maty, bariery i opór wobec wprowadzania reform, warunkujących w ostatecznym efekcie wzrost sprawności instytucji państwa i rozwój gospodarczy. Wiemy jednocześnie, że w kilkudziesięciu najbiedniejszych krajach świata brak jest analogicznej świadomości i woli politycznej, aby wy− korzystać tę lekcję historii rozwoju gospodarczego. Programy instytu− cji ONZ, Banku Światowego i MFW, oparte na tym dziedzictwie, przy− noszą pozytywne zmiany, tam gdzie udaje się je z trudnościami wpro− wadzać. W krajach, w których okazuje się to niemożliwe, lekcja histo− rii gospodarczej pozostaje pustym sloganem. Nie przez przypadek skupiłem moje uwagi na roli instytucji pań− stwa w rozwoju gospodarczym. Rozwój gospodarczy i wysoki poziom dobrobytu nie jest oczywiście panaceum na wszystkie bolączki jedno− stki i społeczeństwa. Ale w początku XXI wieku pokonanie głodu, nę− dzy, marginalizacji i braku szans dla ponad połowy ludzkości jest za− sadniczym problemem świata. Nie widać możliwości sukcesów w tej walce bez powstania w krajach dotkniętych tymi plagami instytucji państwa, zdolnych do pełnienia swych funkcji. Czynniki destrukcji instytucji państwa Instytucje państwa, jak wszystkie inne jego składniki, podlegają przemianom w procesie historycznym. Jak przypomnieliśmy wcze− śniej, wysoko rozwinięte kraje kręgu cywilizacji europejskiej zdołały osiągnąć od XV wieku prorozwojowy kierunek przemian i reformowa− nia swych instytucji, nie bez wstrząsów, rewolucji i oporu społecznego i politycznego. Podobną tendencję osiągnęła Japonia od czasów rewo− lucji Meiji, a „azjatyckie tygrysy" w drugiej połowie XX wieku. Warto jednak pamiętać o innej stronie doświadczenia historii daw− niejszej i najnowszej. Otóż instytucje państwa szczególnie podatne są na osłabienie, degenerację i destrukcję. Wynika to z ich umiejscowie− nia w strukturze organizacji społeczeństwa. Dwa ich aspekty czynią je specjalnie wrażliwymi. Po pierwsze – instytucje państwa stanowią mechanizm władzy w społeczeństwie, co czyni je przedmiotem zacie− kłej rywalizacji w walce o tę władzę. Kto kontroluje instytucje, rządzi krajem. Drugi aspekt wynika z powyższego – instytucje państwa są dysponentem znacznej części dochodu narodowego: budżetu państwa, jego zasobów mineralnych (koncesje), kontroli handlu zagranicznego (licencje, zezwolenia), wreszcie dopływu inwestycji zagranicznych (kontrakty rządowe, udostępnianie terenów, udzielanie zezwoleń). 48 Jan J. Milewski Często jest to jedyna część produktu krajowego, która daje się prze− kształcić w środki finansowe. Im kraj uboższy i gospodarka mniej roz− winięta, tym zdobycie kontroli nad instytucjami państwa jest większą pokusą dla grup politycznych. Wnikliwy analityk sceny afrykańskiej Gavin Williams słusznie za− uważył, jeśli chodzi o Afrykę na południe od Sahary (z wyłączeniem RPA), że „(...) klasa polityczna, bez względu na to czy rządzi czy jest w opozycji, skupia swą uwagę przede wszystkim na zdobyciu lub utrzymaniu władzy oraz urzędu politycznego wraz z płynącymi z nie− go korzyściami, mobilizując do tego poparcie ze strony ugrupowań et− nicznych lub regionalnych, bez tworzenia trwałych koalicji. Takie podejście rzadko pozwala na podjęcie spraw publicznych. Strategie go− spodarcze, ogólnie rzecz biorąc, były kierowane z zewnątrz. Nowe rzą− dy dziedziczą instytucje i problemy poprzednich i zwykle powtarzają praktyki swych poprzedników"8. Ale na tym nie kończą się możliwości osłabienia instytucji państwa. Przykład krajów Afryki jest tu szczególnie pouczający9. Instytucje państwa niemal natychmiast po 1960 roku, tzw. roku niepodległości, stały się przedmiotem zaciekłej walki nowych elit politycznych. Z ana− logicznych powodów instytucje państwa znalazły się w sferze zainte− resowania zagranicznych rządów i korporacji transnarodowych, szu− kających przywilejów gospodarczych. Za te przywileje były one gotowe słono płacić, i racje mają intelektualiści afrykańscy twierdząc, że ko− rupcja nie jest wynalazkiem afrykańskim. Ale to jeszcze nie koniec zagrożeń dla instytucji państwa na tym kon− tynencie. W wielu krajach Afryki wkrótce po uzyskaniu niepodległości rozpoczęto etatyzację gospodarki. Upaństwowienie nielicznych firm pry− watnych i zasobów, a przede wszystkim gwałtowny rozrost administra− cji uczynił państwo największym pracodawcą. Instytucje państwa pod− dawane były ogromnej presji szukających zatrudnienia, co szybko do− prowadziło do niezwykłej rozbudowy administracji i instytucji państwo− wych. Kryterium zatrudnienia stały się związki osobiste z grupami rzą− dzącymi a nie kompetencje, które szybko zostały wyparte przez klasycz− ne mechanizmy klientelizmu. W tych warunkach instytucje państwa ła− two traciły zdolność do wykonywania swych podstawowych funkcji. Kolejnym krokiem w tym kierunku było w Afryce i Ameryce Łaciń− skiej załamanie się cywilnych systemów politycznych, począwszy od 49 Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka 8 Africa South of the Sahara 2004, London 2004, s. 9. 9 J.J. Milewski, W. Lizak, Afryka, w: Rocznik Strategiczny 2004/05, Warszawa 2005. lat 60−tych XX wieku. Obalały je grupy wojskowych, przejmując tym samym kontrolę nad instytucjami państwa. Skalę zjawiska w Afryce ukazuje fakt, że w latach 1960–1999 dokonano tam ponad 90 (!) uda− nych zamachów stanu. Wiele z nich polegało na przejmowaniu władzy przez kolejne grupy wojskowe od swych poprzedników w mundurach. Z punktu widzenia losów instytucji państwa i społeczeństw państwo− wych, rządy wojskowe w Afryce i Ameryce Łacińskiej okazywały się katastrofą, mimo że jej rozmiary były inne w każdym przypadku. Ale ogólnie można powiedzieć, że wojskowi władcy nie posiadali ani zrozu− mienia dla roli instytucji, ani kwalifikacji do kierowania nimi. Insty− tucje państwa stały się narzędziami dyktatur, i stopniowo traciły moż− liwości wykonywania nawet podstawowych funkcji. Wojskowe zamachy stanu były dokonywane zawsze pod tymi samy− mi hasłami: usunięcia skorumpowanej i niekompetentnej ekipy, przy− wrócenia porządku i prawa, wprowadzenia państwa na drogę rozwo− ju. Technika zamachów była podobna, pojawiły się nawet „podręczni− ki", uczące jak dokonać zamachu stanu w Afryce. Ponieważ ekipy sprawujące władzę rzadko miały szerokie zaplecze polityczne, zama− chy kierowane były głównie przeciw grupie rządzącej i jej najbliższe− mu otoczeniu. Dzieje polityczne niepodległych państw Afryki w tym czasie nieraz przywołują pamięć dramatów Szekspira. Zabicie wład− cy/dyktatora i jego współpracowników otwierało drogę do objęcia wła− dzy. W „udanych" zamachach 19 szefów państw (cywilnych i wojsko− wych) zostało zamordowanych, 8 poddano egzekucji, 15 zmarło w trakcie sprawowania urzędu. Tę tragiczną statystykę można by kontynuować bez końca. Dla naszych rozważań szczególnie istotny jest wpływ rządów wojsko− wych na funkcjonowanie instytucji państwa. Następujące po sobie za− machy utrwalały rządy wojskowe na bardzo długie okresy w wielu pań− stwach. I tak w okresie do 1965 roku wojsko rządziło w około 10% ów− czesnych niepodległych państw, w latach 1966–1971 już w 23% do 36%, w latach 1972–1984 już w 40% do 49%, a w latach 1985–1989 w 53% do 57% liczby niepodległych państw10. W wielu krajach rządy wojskowe trwały przez połowę, a nawet trzy czwarte okresu niepodległego bytu, doprowadzając do faktycznego zniszczenia wielu instytucji państwa. Najbardziej widocznym powodem destrukcji instytucji państwa stały się, zwłaszcza w krajach Afryki na południe od Sahary, wojny do− mowe. Ich ofiarami padła ponad połowa państw kontynentu. Ich gene− za, przebieg i skutki są przedmiotem obszernej literatury naukowej, 50 Jan J. Milewski 10 I.L. Griffiths, The Atlas of African Affairs, London 1993, s. 216. w tym w języku polskim11. Dlatego ograniczymy się tutaj do ogólnej charakterystyki wpływu, jaki miały one na losy i funkcjonowanie in− stytucji państwa. W badaniach prowadzonych przez największe ośrodki badań współ− czesnych konfliktów – SIPRI (Stockholm International Peace Rese− arch Institute) i IISS (International Institute of Strategic Studies) w Londynie, rozróżnia się dwa główne przedmioty konfliktu w woj− nach domowych. Pierwszym jest władza w państwie, drugim kontrola nad jego częścią, mogąca prowadzić do secesji. Ale to nie jedyne zagro− żenie dla instytucji państwa. W większości krajów gdzie doszło do wojny domowej, istnieją siły zainteresowane w utrzymywaniu stanu anarchii. Ich niepohamowane dążenie do bogactw lub władzy zostałoby zahamowane przez państwo, posiadające zdolność do wprowadzania prawa, gromadzenia dochodów i egzekwowania prawa. Siły te stawiają największy opór próbom od− budowy państwa i jego instytucji w tzw. „upadłych" państwach, jak DR Konga, Liberia, Somalia, Wybrzeże Kości Słoniowej. Powstałym tam samopodtrzymującym się gospodarkom „sprywatyzowanej wojny" i zbrojnej przemocy, opartym na rabunku prowadzonym przez zbrojne bandy, handlu narkotykami, praniu pieniędzy i wydobywaniu surow− ców mineralnych, może przeciwstawić się tylko państwo poprzez swe instytucje. A te znajdują się w stanie rozpadu12. W Afryce Subsaharyjskiej pogorszenie się skuteczności działania in− stytucji państwa jest, wskutek połączenia tych czynników, najgroźniej− sze. Do wspomnianych czynników dochodzi zmniejszanie lub zawiesza− nie płac urzędników państwowych, rosnąca zależność od pomocy zagra− nicznej i opieranie polityki kadrowej na tworzeniu klienteli. Opubliko− wany w 1997 roku raport, zlecony przez grupę afrykańskich ministrów finansów, przedstawił opinię, że większość krajów Afryki Subsaharyj− skiej i ich instytucje państwa, miały wówczas mniejszą zdolność dzia− łania niż w chwili uzyskania niepodległości w początku lat 60−tych XX wieku. W rezultacie, wiele spośród nich znajduje się w kolejnej pułap− ce błędnego koła, w której pogarszają się możliwości działania państwa, za czym idzie spadek zaufania do niego obywateli13. Wyjątki, jak na przy− kład Botswana, budzą jednak nadzieję na możliwość poprawy sytuacji. 51 Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka 11 J.J. Milewski, W. Lizak (red.), Stosunki międzynarodowe w Afryce, Warszawa, 2002; P. Boniface, Atlas wojen XX wieku. Prawdziwe zagrożenia trzeciego tysiąclecia, Warszawa 2000; B. Bruneteau, Wiek ludobójstwa, Warszawa 2005; J. Zajadło, Dyle− maty humanitarnej interwencji, Gdańsk 2005. 12 World Development Report 1997, World Bank, Washington 1997, s. 159. 13 Ibidem, s. 162. W poszukiwaniu dróg naprawy – reform instytucji państwa Przedstawione tutaj refleksje stanowić mają jedynie pewne wpro− wadzenie do dyskusji, i przypomnienie wybranych problemów debat, toczonych w międzynarodowych ośrodkach i organizacjach, zajmują− cych się problemami rozwoju Trzeciego Świata i krajów postkomuni− stycznych. W obu tych obszarach słabość instytucji państwa stanowi barierę rozwoju gospodarczego, choć słabość ta ma różne wymiary. Stąd kwestia reform instytucji państwa w tych krajach jest nie tylko przedmiotem rozważań i studiów, ale konkretnych działań. Od kilku− nastu lat ich wprowadzanie jest coraz surowiej stawiane jako waru− nek udzielania pomocy na rzecz rozwoju przez Bank Światowy, MFW, OECD, Unię Europejską, a także agendy ONZ (jak UNDP)14. W zakończeniu tych rozważań warto przypomnieć kilka prostych prawd. Po pierwsze, całe doświadczenie historyczne potwierdza jedno− znacznie, że sprawność instytucji państwa jest warunkiem koniecz− nym, choć oczywiście niewystarczającym, dla osiągnięcia nowoczesne− go rozwoju gospodarczego. Poglądy zakładające, że rozwój można osią− gnąć „inną drogą", w oparciu o „rodzime systemy" zarządzania, „tra− dycyjne systemy", jakkolwiek brzmią przekonywująco, nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistości. Po drugie, nawet najbardziej nowo− czesne i sprawne systemy instytucji państwa podlegać muszą stałej weryfikacji i doskonaleniu. Wynika to z postępu technologii, który wy− maga stale nowych rozwiązań prawnych i instytucji ekonomicznych. Kraje, które w ciągu XIX i XX wielu zatrzymywały swój proces refor− mowania instytucji państwa, pozostawały nieuchronnie w tyle za lide− rami postępu gospodarczego. Po trzecie, proces reformowania instytu− cji państwa jest niesłychanie kosztowny, o czym często się zapomina. Wymaga on przebudowy systemu prawnego, stworzenia systemów ko− munikacji i kontroli wewnątrz i między instytucjami, całej infrastruk− tury administracyjnej. Największym jednak składnikiem kosztów tych reform jest wykształcenie kadr wszystkich szczebli: kompetent− nych, zaangażowanych, o wysokim poziomie moralnym. Te kadry trze− ba nie tylko wykształcić, ale znaleźć środki na wyposażenie ich war− sztatów pracy (łączność, komputery, środki transportu i in.) oraz płac na odpowiednim poziomie. Po czwarte, doświadczenie historyczne wskazuje jasno, że proces reformowania instytucji państwa jest za− 52 Jan J. Milewski 14 Wśród ogromnej literatury zob. zwłaszcza: World Development Report 2002: Building Institutions for Markets, World Bank, Washington 2002, Part III: Government; Entering the 21st Century, World Bank, Washington 2000, Chapter 5. wsze trudny nie tylko w kategoriach ekonomicznych, ale także spo− łecznych i politycznych. Oznacza on bowiem odsunięcie od władzy wpływowych, acz niekompetentnych grup. Niesie on z sobą nowe wy− magania wobec znacznej części społeczeństwa, których wartość i dłu− gofalowe korzyści są często niezrozumiałe. Łączą się z nim podejrze− nia, że władze chcą nałożyć na społeczeństwo nowe ciężary. Stąd opór przeciw reformom instytucji państwowych był zjawiskiem powszech− nym, dobrze znanym w dziejach wszystkich najbardziej rozwiniętych dziś krajów świata. Choć ten wprowadzający esej dotyczy państwa, a więc organizacji politycznej, nie mówiliśmy tu o politycznych aspektach jego stanu i przemian. Zagadnienia te podejmowane są w wielu następnych stu− diach. Warto wszakże przypomnieć jeszcze jedną oczywistą prawdę, że najdoskonalsze nawet reformy instytucji państwa wymagają oparcia w demokratycznym systemie politycznym i gospodarce rynkowej. Tyl− ko wówczas instytucje państwa mogą podlegać skutecznej kontroli społecznej, zapewniającej ich sprawność i udoskonalanie. Stąd współ− zależność trzech procesów: demokratyzacji systemu politycznego pań− stwa, wprowadzania gospodarki rynkowej wraz z jej wszystkimi insty− tucjami ekonomicznymi, oraz usprawnianie instytucji państwa są in− tegralnymi składnikami rozwoju gospodarczego społeczeństwa. Na zakończenie tych refleksji warto przypomnieć, że świadomość roli, jaką instytucje państwa odgrywają w nowoczesnym rozwoju go− spodarczym, i wynikająca stąd potrzeba ich reformowania, jest wśród grup rządzących współczesnego świata rozłożona skrajnie nierówno. Stosunek do wprowadzania reform instytucji jest ogromnie zróżnico− wany – od traktowania reform jako niezbędnej części działania, do zu− pełnego odrzucania ich idei. Dla klasy politycznej krajów wysoko roz− winiętych potrzeba stałych reform jest oczywista, jako warunek postę− pu, mimo że wszystkie kolejne korekty i reformy wzbudzają gorące, a nieraz burzliwe debaty i protesty. W byłych krajach komunistycz− nych i czołowych krajach „reformatorskich" Trzeciego Świata potrzeba wprowadzania reform jest akceptowana przez znaczną część klasy po− litycznej. Ale realizacja reform w poszczególnych krajach napotyka na niezliczone opory i protesty, a procesy doskonalenia instytucji posuwa− ją się bardzo nierówno, z przerwami i załamaniami w licznych przy− padkach. W wielu krajach Trzeciego Świata, a zwłaszcza w tych naju− boższych, najbardziej potrzebujących sprawnych instytucji państwa, procesy ich doskonalenia posuwają się najwolniej. Opór społeczny, in− teresy polityczne rządzących zbiegają się z brakiem środków i świado− mości w tym zakresie. 53 Debata o państwie w początku XXI wieku – refleksje historyka Bardzo popularny obecnie historyk gospodarczy i polityczny, Niall Ferguson, napisał, że to, co dla nas obecnie jest przyszłością, niedługo stanie się przeszłością, a obecna przeszłość jeszcze niedawno była przyszłością. Ta głęboka obserwacja odnosi się i do przedstawionych tutaj refleksji. Młodzi Czytelnicy tego tekstu będą mogli zarysowane tu reformy, dziś stanowiące wyzwania przyszłości, analizować za kil− kadziesiąt lat jako przeszłość. Zachęcam, aby śledząc te procesy zada− wali Oni sobie dwa pytania: po pierwsze, jakie inne czynniki, poza in− stytucjami państwa, będą mogły zapewnić warunki do długofalowego rozwoju: wewnętrznego spokoju, porządku prawnego i gospodarczego, ochrony rodzimego przedsiębiorcy, kontroli ogniw administracji, kształcenia kadr, stabilizacji waluty i innych składników postępu? Po drugie, jakie skutki przyniosły niepowodzenia reform instytucji w kra− jach, gdzie próby te nie powiodły się? Jan J. Milewski