„AFRYKA" 34 (2011 r.) WSPÓ CZESNA AFRYKA SKA MY L POLITYCZNA KONCEPCJA ETNICZNEJ IZBY WY SZEJ W DWUIZBOWYM PARLAMENCIE W PA STWIE AFRYKA SKIM. Cz I KRZYSZTOF TRZCI SKI Wprowadzenie W artykule tym analizuj koncepcj etnicznej izby wy szej jako cz ci bikameralnej (dwuizbowej) legislatury w pa stwie afryka skim. Mianem etnicznej okre lam izb parlamentu, której sk ad by by tworzony w oparciu o istniej c ró norodno etniczn . Autorem takiej koncepcji jest wybitny nigeryjski politolog Claude Ake (1939–1996)1, wed ug którego dla budowy trwa ej demokracji w pa stwie afryka skim konieczne jest wzmocnienie roli w adzy ustawodawczej kosztem powa nego uszczuplenia prerogatyw przypisanych urz dowi prezydenckiemu2. Ake by równie zwolennikiem uznania i wzmocnienia znaczenia zbiorowo ci etnicznych oraz poszerzenia ich praw w pa stwie afryka skim. Artyku sk ada si z dwóch cz ci. W pierwszej przedstawiam szczegó y koncepcji etnicznej izby wy szej. Uzupe niam je przemy leniami pochodz cego z Sierra Leone Þ lozofa George'a M. Carewa, które wydaj si u yteczne w ana1 Na temat dorobku Akego zob. szerzej C. Ake, W. Mwalilino, An Interview with Claude Ake, "West Africa Review" 2000, Vol. 2, No. 1, s. 1–17 oraz K. Harris, Still Relevant: Claude Ake's Challenge to Mainstream Discourse on African Politics and Development, „Journal of Third World Studies", 2005, Vol. 22, No. 2, s. 73–88. 2 Na ten temat zob. szerzej K. Trzci ski, Kilka uwag o koncepcji prezydentury rotacyjnej w pa stwie afryka skim, „Afryka", 2010, nr 31–32, s. 30–32. 31„AFRYKA" 34 (2011 r.) Koncepcja etnicznej izby wy szej w dwuizbowym parlamencie w pa stwie afryka skim lizie my li Akego. Ponadto prezentuj przypadek Izby Federacji, która stanowi wa n cz istniej cego w Etiopii systemu federalizmu etnicznego. Kazus ten jest bliski propozycji Akego. W cz ci tej ukazuj równie koncepcyjne podobie stwa do systemu etiopskiego zawarte w my li nigeryjskiego Þ lozofa Ifeanyiego A. Menkitiego, która wskazuje, jakie skutki mo e przynie funkcjonowanie federalizmu etnicznego. Jego rozwa ania mo na te uzna za uzupe niaj ce pogl dy Akego. W drugiej cz ci artyku u omawiam inne, istniej ce ju afryka skie rozwi zania ustrojowe, które wydaj si bliskie koncepcji etnicznej izby wy szej, w tym przypadek Senatu Lesotho oraz kazusy Izb Wodzów w Botswanie i Zambii. Porównuj cechy charakteryzuj ce te instytucje z elementami koncepcji Akego i wskazuj na podobie stwa oraz ró nice. W dalszej kolejno ci omawiam przypadek izby wy szej parlamentu Bo ni i Hercegowiny, Izby Narodów. Instytucja ta, jak dowodz , w najwi kszym stopniu przypomina koncepcj izby wy szej proponowan przez Akego dla pa stwa afryka skiego. Przeprowadzam porównanie cech bo niackiej instytucji oraz zamys u nigeryjskiego my liciela i t umacz , dlaczego wielonarodowa Bo nia i Hercegowina mo e stanowi laboratorium rozwi za politycznych dla wieloetnicznego pa stwa afryka skiego. W ko cowej cz ci artyku u zwracam uwag na podstawowy skutek, jaki mo e nie ze sob implementacja koncepcji Akego, a tak e ukazuj jej g ówny mankament. W tym celu nawi zuj do rozwi za ustrojowych funkcjonuj cych w wielonarodowej Szwajcarii. Etniczna izba wy sza parlamentu w kontek cie praw grupowych Zgodnie z zamys em Akego, izba wy sza bikameralnego parlamentu pa stwa afryka skiego powinna mie charakter izby „narodowo ci" (chamber of nationalities)3 i posiada istotny udzia we w adzy. Ake nie okre li jednak, na czym konkretnie mia yby polega jej kompetencje. Uwa a natomiast, e poszczególne zbiorowo ci etniczne, nazywane przeze narodowo ciami4, mia3 C. Ake, Democracy and Development in Africa, The Brookings Institution, Washington D.C., 1996, s. 132. 4 Niejeden intelektualista afryka ski postrzega rozró nienie mi dzy afryka skimi zbiorowo ciami etnicznymi (takimi jak plemiona b d grupy etniczne) a na przyk ad narodami (narodowo ciami, nacjami) w Europie jako zabieg co najmniej sztuczny. Rozró nienie takie mo e mu si równie wyda wyrazem dziedzictwa kolonialnego, bowiem takie terminy jak „plemi " czy „grupa etniczna" mog sugerowa jak ni szo zwi zan z traktowaniem przez ludzi Zachodu zbiorowo ci afryka skich jako s abiej rozwini tych cywilizacyjnie. Zob. I. A. Menkiti, Philosophy and the State in Africa: Some Rawlsian Considerations, "Philosophia Africana", August 2002, Vol. 5, No. 2, s. 41, gdzie autor pisze wr cz, e jego zdaniem, „tak zwane plemiona s narodami" (the so-called tribes are nations). Natomiast gha ski Þ lozof Kwasi Wiredu, The African Concept of Personhood, w: H. E. Flack, E. D. Pellegrino (eds.), African-American Perspectives on Biomedical Ethics, Georgetown 32 „AFRYKA" 34 (2011 r.) Krzysztof Trzci ski yby w izbie wy szej równ reprezentacj , bez wzgl du na sw liczebno w pa stwie. Ake nie wskaza , czy sk ad takiej etnicznej izby pochodzi by z wyborów powszechnych, czy te by by konstytuowany na przyk ad przez jakich przywódców zbiorowo ci etnicznych, nie wy anianych w drodze g osowania, lecz na przyk ad delegowanych przez lokalne zgromadzenia prawodawcze. Nie wiadomo równie , czy cz onkowie etnicznej izby wy szej mogliby by przedstawicielami partii politycznych lub w adztwa tradycyjnego. Pomimo wielu znaków zapytania, które charakteryzuj propozycj nigeryjskiego my liciela, potencjalnie mog aby ona stanowi ulepszenie rozwi za ustrojowych stosowanych wspó cze nie w demokratyzuj cej si Afryce5. Koncepcja etnicznej izby wy szej, czy te izby „narodowo ci", stanowi cz szerszej wizji politycznej Akego, który postulowa przemiany strukturalne ustroju politycznego pa stwa afryka skiego, polegaj ce mi dzy innymi na wprowadzeniu zabezpiecze praw grupowych jako praw zbiorowo ci etnicznych, oraz na dopuszczeniu do zasiadania w parlamencie przedstawicieli spo ecze stwa obywatelskiego. Zdaniem nigeryjskiego my liciela rozwi zania takie mia yby, charakter prawdziwie partycypacyjny, gdy dawa yby szerokiej reprezentacji spo ecze stwa uczestnictwo w politycznym procesie decyzyjnym. Ake uwa a , e utworzenie etnicznej izby wy szej parlamentu stanowi oby istotny element autonomii grupowej. My liciel widzia by jednak wdro enie takich rozwi za , które nie utrwala yby ró nic ju istniej cych w pa stwie wieloetnicznym. Niestety nie pisa , jak konkretnie mo na by pogodzi zabezpieczenie praw grupowych z zapobieganiem ugruntowywaniu etnicznych podzia ów, cho wskazywa , e mog oby to wymaga „rozwi za typu konsocjonalnego nie tylko w wymiarze [ustroju – przyp. KT] pa stwa, ale równie na poziomach regionalnym i wspólnotowym"6. Wed ug Arenda Lijpharta7, do kanonu rozwi za tzw. University Press, Washington D.C. 1992, s. 114, u ywa sformu owania „naród Aszantów" (Ashanti nation). Inny gha ski Þ lozof, Kwame Gyekye, Tradition and Modernity: Philosophical Ress ections on the African Experience, Oxford University Press, Oxford 1997, preferuje terminy: „grupa wspólnoto-kulturowa" (communocultural group) oraz „wspólnota etnokulturowa" (ethnocultural community). Z kolei, zgodnie z tre ci obowi zuj cej obecnie w Etiopii konstytucji, pa stwo to zamieszkuj narody (nations), narodowo ci (nationalities) oraz ludy (peoples). Zob. Preambu a oraz art. 39. Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii, przyj tej 8 grudnia 1994 r. Tekst Konstytucji dost pny jest w internecie, na stronie World Intellectual Property Organization (WIPO), WIPO Lex, http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?Þ le_id=193667 5 Na temat innego rozwi zania, rotacyjnego pe nienia urz du prezydenckiego przez cz onków ró nych grup etnicznych zamieszkuj cych wieloetniczne pa stwo afryka skie zob. K. Trzci ski, Kilka uwag o koncepcji prezydentury rotacyjnej..., s. 29–44. 6 C. Ake, op. cit., s. 132. 7 Arend Lijphart – wybitny politolog i teoretyk holenderski i ameryka ski, obecnie zwi zany z University of California w San Diego. Lijphart jest uznawany za g ówny autorytet w zakresie teorii konsocjonalizmu (demokracji konsocjonalnej). Jest autorem m.in. nast puj cych prac, w których 33„AFRYKA" 34 (2011 r.) Koncepcja etnicznej izby wy szej w dwuizbowym parlamencie w pa stwie afryka skim demokracji konsocjonalnej nale : rz dy wielkiej koalicji, w sk ad której wchodz przedstawiciele odmiennych zbiorowo ci etnicznych w pa stwie; autonomia terytorialna i kulturowa dla zbiorowo ci etnicznych; system proporcjonalny w reprezentacji politycznej oraz przy mianowaniu pracowników s u by cywilnej; weto zbiorowo ci etnicznych maj cych charakter mniejszo ci w pa stwie, w odniesieniu do spraw dotycz cych ich autonomii i fundamentalnych praw. Propozycja uznania i wzmocnienia praw grupowych mog aby jednak w praktyce prowadzi do utrwalenia stanu zdominowania jednostek przez zbiorowo ci etniczne, do których one przynale . Wzmocnienie praw takich zbiorowo ci kojarzy si bowiem z posiadaniem przez ich elity polityczne lub religijne wi kszych mo liwo ci sprawowania kontroli nad cz onkami grup, cho by dzi ki stosowaniu cz ciowo odr bnego od pa stwowego systemu prawnego, na przyk ad maj cego charakter prawa zwyczajowego lub religijnego8. Problem ten dostrzega wyra nie pochodz cy z Sierra Leone Þ lozof George M. Carew, który pisze, e „w sytuacji, gdy wy szo zasad grupowych oznacza, e maj one pierwsze stwo i musz by chronione przed prawami jednostkowymi, przestrzeganie tradycyjnych zasad b dzie obowi zkowe, a nie dobrowolne. Wiele przestarza ych tradycji afryka skich takich jak wyrzezanie kobiet, odmawianie onom prawa do dziedziczenia, brak uznania z powodu czyjej rasy, klasy b d pochodzenia etnicznego, zostanie wzmocnionych liter prawa i sankcj spo eczn "9. Wprawdzie, Ake optowa za zastosowaniem w pa stwie afryka skim jedynie ograniczonego rodzaju autonomii grupowej, lecz pogl d ten wydaje si k óci w anie z propozycj ustanowienia etnicznej izby wy szej parlamentu. Aby pokona t antynomi nale a oby przyj za o enie, e postuluj c uznanie i wzmocnienie praw grupowych Ake mia po prostu na my li stan rzeczy, w którym wszystkie zbiorowo ci etniczne mia yby identyczne prawa, lecz nie mog yby na ich podstaomawia elementy tej teorii: The Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands, University of California Press, Berkeley 1968; Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, Yale University Press, New Haven 1977; Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-six Countries, Yale University Press, New Haven 1999. W polskim pimiennictwie na temat teorii i praktyki konsocjonalizmu zob. A. Jelonek, Dylematy konsocjonalizmu. Przypadek Malezji, Scholar, Warszawa 2004. 8 Przyk adem takiego stanu rzeczy jest funkcjonowanie szariatu w cz ci Nigerii. Zob. na przyk ad S. Pi aszewicz, Kontrowersje wokó szari'atu w Nigerii, „Afryka", 2002, nr 15, s. 21–41 oraz E. Siewierska, S siedztwo nieoswojone. Stosunki chrze cija sko-muzu ma skie w Nigerii, „Afryka", 2011, nr 33, s. 11–29. 9 G. M. Carew, Democratic Transition in Postcolonial Africa: A Deliberative Approach, Edwin Mellen Press, Lewiston N.Y. 2006, s. 82. Porównaj art. 272 (c) z Rozdzia u 22 (Chieftaincy) Konstytucji Republiki Ghany przyj tej 28 kwietnia 1992, zgodnie z którym zajmuj ca si sprawami tradycyjnej w adzy lokalnej w Ghanie Narodowa Izba Wodzów posiada uprawnienie do „podejmowania oceny tradycyjnych zwyczajów (customs and usages) w celu eliminowania tych spo ród nich, które s przestarza e oraz spo ecznie szkodliwe". Tekst tej konstytucji dost pny jest w internecie: http://www.ghanaweb.com?GhanaHomePage/republic/constitution.php?id=Gconst22.html 34 „AFRYKA" 34 (2011 r.) Krzysztof Trzci ski wie traktowa swych cz onków w sposób odr bny od tego, jaki przewiduje prawo pa stwowe. Prawa grupowe mog yby zatem na przyk ad zabezpiecza mo liwo , mieszcz cej si w granicach prawa pa stwowego, kulturowej ekspresji zbiorowoci etnicznych. Co jednak wa niejsze, gwarantowa yby równie ogó owi tych grup udzia w yciu politycznym i ekonomicznym10 pa stwa na równych zasadach, a zatem mia yby zapobiega dominacji jednych zbiorowo ci nad innymi. To w a nie na stra y takiego porz dku mog aby sta etniczna izba wy sza bikameralnego parlamentu, w której przedstawiciele ka dej ze zbiorowo ci etnicznych mieliby t sam wag g osu. Je li bowiem izba ta by aby konstytuowana w drodze wyboru deputowanych, dokonywanego wed ug procentowego udzia u zbiorowo ci etnicznych w ca ym pa stwie, to wówczas mog aby reprezentowa przede wszystkim interesy du ych zbiorowo ci. Ake proponowa jednak system przypominaj cy rozwi zanie ustrojowe istniej ce na przyk ad w Stanach Zjednoczonych i odnosz ce si do izby wy szej parlamentu – Senatu, w którym ka dy podmiot ameryka skiej federacji (stan) jest reprezentowany przez t sam liczb przedstawicieli, bez wzgl du na liczb jego ludno ci11. Zasadnicza ró nica polega na tym, e stany USA nie zosta y ukonstytuowane na podstawie spoisto ci etnicznej, a zatem zamieszkiwania danego obszaru w wi kszo ci przez cz onków konkretnej zbiorowo ci etnicznej. Zgodnie za z zamys em Akego, w izbie wy szej bikameralnego parlamentu w pa stwie afryka skim zasiadaliby przedstawiciele zbiorowo ci etnicznych, a nie regionów. Mo na jednak wnioskowa , e Ake mia na my li stan rzeczy, w którym regiony pa stwa afryka skiego zostaj wytyczone w oparciu o spoisto etniczn , tak jak ma to obecnie miejsce w Etiopii. Przyk ad etiopskiej Izby Federacji Zdaniem Akego, rozwini ciem idei uznania grup w pa stwie afryka skim powinno te by stworzenie w nim autonomii terytorialnej. Nigeryjski my liciel uwa a , e w adza lokalna w Afryce nie mo e d u ej pozostawa delegacj w adzy rz du centralnego na ni szym poziomie, lecz musi sta si ca kowicie odr bnym szczeblem w adzy. Ake wierzy , e w przysz o ci w adza lokalna w Afryce b dzie „mie prawnie zagwarantowan alokacj cz ci dochodów pa stwa w wysoko ci ustalonej przez konstytucj , a „konstytucja powinna równie da rz dom lokalnym szczególny zakres autonomii z rzeczywist w adz , dzi ki której b d mo10 Por. pogl dy Kwame Gyekyego (op. cit., s. 90), który uznaje za konieczne ustanowienie w pa stwie afryka skim sprawiedliwo ci gospodarczej, i pisze: „rozdzia zasobów i projektów rozwojowych musi by horyzontalny, roz o ony równomiernie, aby adna dzielnica czy region pa stwa – ani, tym samym, adna wspólnota etnokulturowa – nie zosta a pomini ta". 11 Na przyk ad Wyoming, stan USA o najmniejszej liczbie ludno ci (mniej ni 600 tys.), posiada w Senacie dwóch reprezentantów, tak jak i najludniejszy stan, Kalifornia (ponad 37 mln mieszka ców). Dane dotycz ce wielko ci populacji pochodz ze spisu powszechnego z 2010 r. 35„AFRYKA" 34 (2011 r.) Koncepcja etnicznej izby wy szej w dwuizbowym parlamencie w pa stwie afryka skim g y t autonomi operacjonalizowa , w cznie z moc powi kszania dochodów w drodze opodatkowywania"12. Co prawda, Ake nie rozwin szerzej koncepcji lokalnej autonomii, lecz nawet z ogólnego opisu jej za o e mo na wnioskowa , e by on zwolennikiem federalizmu etnicznego w pa stwie afryka skim, a zatem takiego wewn trznego podzia u terytorialno-ustrojowego, w którym granice autonomicznych regionów odpowiada yby granicom zamieszkiwania danego obszaru w wi kszo ci przez cz onków konkretnej zbiorowo ci etnicznej. Cho system federalny istnia w rodzimej dla Akego Nigerii ju za czasów jego ycia, to podzia na stany nie odzwierciedla tam podzia ów etnicznych13, a w ka dym razie nie zosta stworzony w ten sposób, by odzwierciedla ich aspekt terytorialny. Inna sytuacja panuje w Etiopii, która tak jak Nigeria jest pa stwem zwi zkowym. Tutaj, zgodnie z zamierzeniem, podzia terytorialny stanowi w du ym stopniu odbicie istniej cych odmienno ci etnicznych, a za jego podstaw przyj te zosta y ró nice j zykowe w ród zamieszkuj cych to pa stwo zbiorowo ci etnicznych. Zgodnie z Konstytucj Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii z 1994 r., pa stwo to dzieli si na 9 autonomicznych podmiotów terytorialnych, które s okrelane mianem regionów14 (kililoch, lp. kilil) b d stanów15. Etiopia posiada dwuizbowy parlament, którego izba wy sza, Izba Federacji (Yefedereshein Mekir Bete), jest tworzona w oparciu o podzia y etniczne istniej ce w pa stwie i, jak to zosta o uj te w Konstytucji, sk ada si z reprezentantów narodów, narodowo ci i ludów. Art. 39. pkt. 5 ustawy zasadniczej stanowi, e „»Naród, Narodowo lub Lud« na potrzeby tej Konstytucji oznacza grup ludzi, których w du ym stopniu czy wspólna kultura, podobne zwyczaje, wzajemnie zrozumia y j zyk, wiara we wspólne b d powi zane ze sob to samo ci, wspólna struktura psychologiczna, i którzy zamieszkuj daj ce si wyró ni i w przewa aj cym stopniu przylegaj ce do siebie tereny"16. W deÞ nicji tej brakuje jednak dookre lenia, które spo ród zamieszkuj cych Etiopi zbiorowo ci s narodami, a które narodowo ciami lub ludami, i wed ug jakich kryteriów stosowane jest to rozró nienie17. Nale y jednak zauwa y , e równie Ake, u ywaj c terminu „izba narodowo ci", nie sprecyzowa , co rozumie pod poj ciem „narodowo ". 12 C. Ake, The Feasibility of Democracy in Africa, CODESRIA, Dakar 2000, s. 188. 13 W niepodleg ej Nigerii wielokrotnie przeprowadzano zmiany w podziale terytorialnym. Od 1996 r. w pa stwie tym istnieje 36 stanów oraz Federalne Terytorium Sto eczne – Abud a. 14 Ponadto odr bny status administracyjny maj dwa wydzielone miasta: Addis Ababa i Dire Dawa. 15 W t umaczeniach Konstytucji Etiopii z 1994 r. na j. angielski stosowany jest termin state. 16 Art. 39. pkt. 5 Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii. W j. angielskim brzmi to nast puj co: "A 'Nation, Nationality or People' for the purpose of this Constitution, is a group of people who have or share large measure of a common culture or similar customs, mutual intelligibility of language, belief in a common or related identities, a common psychological makeup, and who inhabit an identiÞ able, predominantly contiguous territory". 17 Tymczasem w Etiopii zamieszkuj cz onkowie ponad 70 zbiorowo ci etnicznych. Zob. szerzej Ethiopia – ethnic groups, Encyclopedia of the Nations, http://www.nationsencyclopedia.com/Africa/ Ethiopia-ETHNIC-GROUPS.html. 36 „AFRYKA" 34 (2011 r.) Krzysztof Trzci ski Niemniej jednak, zgodnie z art. 61 pkt. 2 Konstytucji Etiopii, ka da z wymienionych zbiorowo ci powinna by reprezentowana w Izbie Federacji przynajmniej przez jednego przedstawiciela. Ponadto dwie z wymienionych zbiorowo ci (naród i narodowo )18 powinny posiada jednego dodatkowego reprezentanta w Izbie Federacji na ka dy milion swojej populacji. To ostatnie rozwi zanie stoi w sprzeczno ci z propozycj Akego, który postulowa , by ka da zbiorowo etniczna w pa stwie afryka skim posiada a identyczn liczb swych przedstawicieli w izbie wy szej bikameralnego parlamentu, co zrównywa oby si ich g osu w procesie decyzyjnym w tej izbie. Co wi cej, cho wed ug stanu na 2011 r. Izba Federacji mia a 108 cz onków19, to w praktyce uprawnion do posiadania w niej reprezentacji jest zawsze najliczniejsza zbiorowo ka dego z regionów. Zbiorowo ci nie posiadaj ce w asnych regionów mog by zatem w ogóle pozbawione takiego przedstawicielstwa, cho ich cz onkowie mog zosta wybrani do izby ni szej etiopskiego parlamentu, Izby Przedstawicieli Ludowych (Yehizb Tewokayoch Mekir Bete)20. Zgodnie z art. 61 pkt. 3 Konstytucji, cz onkowie maj cej pi cioletni kadencj Izby Federacji powinni by wybierani przez Rad Regionu, która stanowi najwy szy wykonawczy i legislacyjny organ w adzy w ka dym z podmiotów pa stwa zwi zkowego. Konstytucja stanowi równie , e w ka dym z tych regionów jego Rada mo e og osi wybory powszechne przedstawicieli do Izby Federacji, które to rozwi zanie nie jest jednak obecnie praktykowane. Zgodnie z art. 64 Konstytucji, dwie trzecie cz onków Izby Federacji obecnych na jej posiedzeniu stanowi kworum21 niezb dne dla poddania pod g osowanie ka dej propozycji. Wszelkie samodzielne decyzje izby wymagaj aprobaty zwyk ej wi kszo ci g osów jej cz onków obecnych na posiedzeniu. Izba Federacji ma do rozleg e kompetencje, które zosta y przedstawione g ównie w art. 62 Konstytucji. I tak mi dzy innymi posiada ona w oparciu o przepisy ustawy zasadniczej prawo do dokonywania jej wyk adni w sytuacji, gdy zachodzi taka potrzeba22. Izba Federacji ma uprawnienie do podejmowania decyzji w sprawach dotycz cych prawa do samostanowienia zamieszkuj cych Etiopi zbiorowo ci, w tym do 18 W art. 61 pkt. 2 Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii brak w tej kwestii informacji o ludach (Peoples), co mo e by przeoczeniem. 19 General Information, The Parliament of the Federal Democratic Republic of Ethiopia, http:// www.ethiopar.net 20 Traktuje o tym art. 54 pkt. 3 Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii, zgodnie z którym cz onkowie narodowo ci i ludów stanowi cych mniejszo ci (minority Nationalities and Peoples) powinni posiada co najmniej 20 reprezentantów w Izbie Przedstawicieli Ludowych, której ca y sk ad nie mo e przekroczy 550 cz onków. 21 Dla porównania warto zauwa y , e z godnie z art. 58 Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii kworum w izbie ni szej parlamentu, Izbie Przedstawicieli Ludowych, wynosi ponad po ow jej cz onków. 22 Szerzej traktuj o tym art. 83 i 84 Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii. 37„AFRYKA" 34 (2011 r.) Koncepcja etnicznej izby wy szej w dwuizbowym parlamencie w pa stwie afryka skim secesji23. Izba ta jest jednak zarazem zobowi zana do podejmowania dzia a utrwalaj cych równo wszystkich mieszka ców Etiopii i „promowania oraz konsolidowania ich jedno ci (...)"24. Zgodnie z tre ci pkt. 6 art. 62 Konstytucji, istotnym zadaniem izby wy szej etiopskiego parlamentu jest rozwi zywanie ewentualnych sporów b d nieporozumie w stosunkach pomi dzy podmiotami federacji. Art. 48 Konstytucji do szeroko omawia to uprawnienie w kontek cie potencjalnych sporów granicznych mog cych mie miejsce w pa stwie zwi zkowym. W przypadku, gdyby który z regionów naruszaj c ustaw zasadnicz zagra a porz dkowi konstytucyjnemu w Etiopii, Izba Federacji posiada kompetencj do nakazania przeprowadzenia na jego terytorium, jak to ujmuje art. 62 pkt. 9 Konstytucji, interwencji federalnej. Izba ta zosta a te uprawniona do ustalania zasad dystrybucji mi dzy regionami pieni dzy pochodz cych zarówno z federacyjnych, jak i regionalnych dochodów podatkowych, a tak e do podzia u subsydiów, jakie rz d federalny mo e przekazywa regionom25. Izba Federacji nie jest organem stricte prawotwórczym. Takie rozwi zanie zapewne nie podoba o si Akemu. Niemniej jednak, zgodnie z art. 104 i 105 Konstytucji, obie izby etiopskiego parlamentu bior udzia w procesie uchwalania poprawek do Konstytucji. Natomiast, na mocy art. 55 pkt. 6 Konstytucji, ni sza Izba Przedstawicieli Ludowych powinna uchwala przepisy prawa cywilnego, które Izba Federacji uzna za niezb dne do wprowadzenia. Izba Federacji oraz Izba Przedstawicieli Ludowych posiadaj pewne wspólne uprawnienia. I tak, zgodnie z art. 55 pkt. 16 Konstytucji, powinny one na podstawie podj tej razem decyzji wydawa wytyczne odpowiednim organom pa stwa w sytuacji, gdy w ramach posiadanych kompetencji nie s w stanie przeciwdzia a przypadkom naruszania praw cz owieka w Etiopii. Art. 70 Konstytucji przewiduje z kolei, e Izba Przedstawicieli Ludowych desygnuje kandydata na prezydenta, lecz osoba nominowana mo e obj urz d g owy pa stwa jedynie wtedy, gdy jej kandydatura zostanie zaaprobowana co najmniej wi kszo ci dwóch trzecich deputowanych w g osowaniu po czonego sk adu obu izb. Nale y jednak zauwa y , e zgodnie z porz dkiem konstytucyjnym Etiopii jej prezydent posiada drugoplanowe prerogatywy w porównaniu z uprawnieniami prezesa rady ministrów. Ogólnie rzecz bior c, kompetencje Izby Federacji, tworzonej w oparciu o istniej ce w Etiopii podzia y etniczne, mo na by uzna , zgodnie z koncepcj Akego, za daj ce jej istotny udzia we w adzy w pa stwie. Etniczna izba wy sza parlamentu, jak proponowa Ake, mia a by jednak organem pa stwa demokratycznego. Etiopia jest natomiast obecnie uznawana za pa stwo posiadaj ce re im autorytarny, w którym praktycznie wszystkie instytucje pa stwowe szczebla federalnego 23 W praktyce zgodne z prawem przeprowadzenie secesji przez który z regionów Etiopii jest niezwykle trudne. Zob. szerzej art. 39 pkt. 4, Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii. 24 Art. 62 pkt. 4, Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii. 25 Zob. szerzej art 62 pkt. 7 oraz art. 99 Konstytucji Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii. 38 „AFRYKA" 34 (2011 r.) Krzysztof Trzci ski s niemal w ca o ci kontrolowane przez parti rz dz c 26. I tak na przyk ad Izbie Przedstawicieli Ludowych, w wybranej w wyborach w 2010 r., na jej 547 obecnych cz onków zasiada jedynie 3 przedstawicieli opozycji, natomiast w przeprowadzonych w tym samym roku wyborach do Rad Regionów niemal w ka dym regionie wygra a lokalna Þ lia partii rz dz cej b d partia bardzo blisko z ni wspó pracuj ca27. Jak stwierdzaj w swym raporcie reprezentuj cy Uni Europejsk obserwatorzy wyborów do Izby Przedstawicieli Ludowych oraz Rad Regionów w 2010 r.: „wyniki wskazuj , e [partia rz dz ca, Etiopski Ludowo-Rewolucyjny Front Demokratyczny – przyp. KT] EPRDF posiada praktycznie absolutn kontrol zarówno nad izb ni sz parlamentu, jak i nad Radami Regionów"28. Warto przypomnie , e Rady Regionów kreuj z kolei sk ad etnicznej izby wy szej etiopskiego parlamentu. Wyborów z roku 2010 nie sposób uzna za demokratyczne, podobnie jak i praktyki konstytuowania sk adu Izby Federacji. Tymczasem mo na przypuszcza , e Ake zak ada , i cz onkowie etnicznej izby wy szej bikameralnego parlamentu w pa stwie zwi zkowym byliby wybierani przez legislatury poszczególnych jego regionów, albo pochodziliby z przeprowadzanych w nich wyborów powszechnych. By mo e ka dy z podmiotów federacji w ramach posiadanej autonomii sam móg by okre la sposób wyboru reprezentantów do tej izby. Jednak w przypadku Etiopii cz onkowie etnicznej Izby Federacji s wybierani przez gremia, które nie zosta y wy onione w demokratycznych wyborach. To nie jedyny zawód, jaki model etiopski sprawi by dzi Akemu. Zarówno bowiem Izba Federacji, jak i Izba Przedstawicieli Ludowych etiopskiego parlamentu nie ograniczaj dzia a g ównego o rodka w adzy wykonawczej w pa stwie (w przypadku Etiopii jest to premier a nie, jak w wi kszo ci pa stw Afryki, prezydent), na czym tak nigeryjskiemu my licielowi zale a o. Istniej c w Etiopii etniczn Izb Federacji mo na zatem traktowa jako cia o niedemokratyczne, które nie przyczynia si do skutecznego ograniczania w adzy 26 Zob. szerzej Democracy Index 2010: Democracy in Retreat, A Report from the Economist Intelligence Unit, The Economist, s. 6, 18 i 27, http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy_Index_2010_ web.pdf . W raporcie tym (s. 18) etiopski re im premiera Melesa Zenawiego i jego rz dz cej nieprzerwanie od 1991 r. partii, Etiopskiego Ludowo-Rewolucyjnego Frontu Demokratycznego (EPRDF), jest uznawany za winny ograniczania dzia alno ci opozycji, mediów oraz spo ecze stwa obywatelskiego. Aktywno w adz doprowadzi a do powstania w wyniku wyborów w 2010 r. de facto pa stwa monopartyjnego. Autorzy raportu Democracy Index 2010... u ywaj c rozwini tej metodologii dziel pa stwa wiata na „demokracje pe ne" (Full democracies), „demokracje wadliwe" (Flawed democracies), „systemy hybrydowe" (Hybrid regimes) oraz „systemy autorytarne" (Authoritarian regimes). Etiopia wraz z wi kszo ci pa stw Afryki nale y do tej ostatniej kategorii. 27 Zob. szerzej Ethiopia: Final Report on the House of People's Representatives and State Councils Elections, European Union Election Observation Mission to Ethiopia 2010, zw aszcza s. 3–4. Raport ten dost pny jest w internecie, na stronie ReliefWeb, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/Þ les/reliefweb_ pdf/node-374573.pdf Zob. te Last Elections, w: Ethiopia: Yehizb Tewokayoch Mekir Bete (House of Peoples'Representatives), Inter-Parliamentary Union, http://www.ipu.org/parline-e/reports/2107.thm 28 Ethiopia: Final Report..., s. 4. 39„AFRYKA" 34 (2011 r.) Koncepcja etnicznej izby wy szej w dwuizbowym parlamencie w pa stwie afryka skim etiopskiej egzekutywy. Najistotniejsze wydaje si jednak to, czy etniczna Izba Federacji etiopskiego parlamentu gwarantuje inny cel, jaki propagowa Ake, a mianowicie uznanie i wzmocnienie roli zbiorowo ci etnicznych. Na tak postawione pytanie mo na odpowiedzie twierdz co. Zarówno Izba Federacji, jak i ca a koncepcja federalizmu etnicznego w Etiopii stoj na stra y praw grupowych, cho ma to miejsce w rodowisku niedemokratycznym. W konsekwencji system polityczny funkcjonuj cy w Etiopii mo na nazwa zmow przynajmniej cz ci elit politycznych ró nych zbiorowo ci etnicznych. Koncepcyjne podobie stwa do systemu etiopskiego Charakteryzuj ca federalizm etniczny w Etiopii zmowa elit etnicznych przypomina ide „uludowienia" (enpeoplement)29 zaproponowan przez nigeryjskiego Þ lozofa Ifeanyiego A. Menkitiego30. Menkiti uwa a, e we wspó czesnym pa stwie afryka skim panuje niesprawiedliwo , polegaj ca przede wszystkim na nierównym statusie ludów (zbiorowo ci etnicznych), które je zamieszkuj 31. W opinii Þ lozofa, w typowym pa stwie wieloetnicznym niektóre ludy nie tylko sprawuj autorytarn dominacj nad innymi, ale równie je prze laduj oraz eksploatuj ekonomicznie. W takiej sytuacji wielu Afrykanów czuje si wykluczonych z pa stwa, które nominalnie wspó tworzy. Menkiti wychodzi z logicznego za o enia, e osi gni cie pomy lnej koegzystencji ró nych ludów w wieloetnicznym pa stwie afryka skim wymaga porozumienia mi dzy nimi, opartego na za o eniu ich równo ci. W tym celu wysuwa postulat ustanowienia w Afryce moralnie indyferentnego, minimalistycznego „pa stwa zarz dzaj cego", w którym znaczna cz kompetencji rz du centralnego zosta aby scedowana na ni szy, regionalny szczebel w adzy. Taki stan rzeczy móg by przybli y nadej cie w pa stwie afryka skim stanu sprawiedliwo ci. Sprawiedliwo spo eczna32, zdaniem Menkitiego, powinna w realiach afryka skich dotyczy równego i s usznego rozdzia u mi dzy ludami zarówno ci arów, jak i korzy ci z ycia we wspólnym pa stwie. Filozof uwa a, e dla jej osi gni cia 29 I. A. Menkiti, op. cit., s. 36 i n. 30 Ifeanyi A. Menkiti doktoryzowa si z Þ lozoÞ i na Harvardzie i by uczniem Johna Rawlsa. Jest poet i profesorem Þ lozoÞ i w Wellesley College (Stany Zjednoczone), autorem rozpraw politycznych i etycznych. 31 Rozwijam t problematyk szerzej w nast puj cych pracach: K. Trzci ski, Przysz o pa stwa i granic w Afryce. Alternatywny punkt widzenia, w: A. ukowski (red.), Przestrze i granice we wspó czesnej Afryce, seria „Forum Politologiczne", nr 10, Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Warmi sko-Mazurskiego, Olsztyn 2010, s. 243–262 oraz K. Trzci ski, Przysz o wieloetnicznego pa stwa w Afryce. Perspektywa Ifeanyiego A. Menkitiego, w: B. Nowak, M. Nagielski, J. Pysiak (red.), Europejczycy, Afrykanie, Inni. Studia oÞ arowane Profesorowi Micha owi Tymowskiemu, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2011, s. 595–619. 32 Poj cie „sprawiedliwo spo eczna" jest tu u ywane wymiennie z terminem „sprawiedliwo ", tak jak czyni to Menkiti. 40 „AFRYKA" 34 (2011 r.) Krzysztof Trzci ski u yteczna jest my l Johna Rawlsa, zw aszcza za idea rozs dnego „prawa ludów" (Law of Peoples)33. Rawls pisa , e przez „prawo ludów" rozumie „pewn szczególn polityczn koncepcj s uszno ci i sprawiedliwo ci, która stosuje si do zasad oraz norm mi dzynarodowego prawa i praktyki"34. Zdaniem Menkitiego, „prawo ludów", cho zaproponowane przez Rawlsa dla stosunków mi dzynarodowych, w przypadku Afryki mog oby prowadzi do realizacji celu, który nigeryjski Þ lozof okre la „ochoczym uczestnictwem [ludów – przyp. KT] we wspólnym yciu w jednym pa stwie"35. „Prawo ludów" mo na traktowa jako fundamentalne zasady konstytucji pa stwa wieloetnicznego36, cho nie sposób tego czyni bez powa nych w tpliwo ci37. Zdaniem Menkitiego, ogólnie rzecz bior c, urzeczywistnienie Rawlsowskiego „prawa ludów" w pa stwie afryka skim oznacza oby „uludowienie", które w praktyce polega oby przede wszystkim na wzajemnie równorz dnym traktowaniu si przez wszystkie ludy oraz na wspólnym przez nich rz dzeniu. Krótko mówi c, w pa stwie afryka skim istnia yby demokratyczne rozwi zania w relacjach mi dzy ludami. Innymi s owy, tak jak zjawisko zdemokratyzowania pa stwa mo na rozumie jako stworzenie w nim rz dów ludu, tak Menkitowskie uludowienie mo na postrzega jako zbudowanie w pa stwie rz dów ludów. Zdaniem Menkitiego, o ile formalne przyj cie „prawa ludów", a zatem i materialne „uludowienie" by oby ziszczeniem si idea u sprawiedliwo ci w kwestii statusu oraz relacji mi dzy ludami zamieszkuj cymi w jednym pa stwie, to osi gni cie równo ci jednostek zapewne nie by oby od razu mo liwe. Menkiti daje bowiem do zrozumienia, e we wspó czesnym pa stwie afryka skim trudno jest wyobrazi sobie wprowadzenie demokracji w stylu liberalnym, w której ludzie posiadaliby demokratyczne obywatelstwo, a zatem byli równi w prawach, w tym prawach politycznych. Zgodnie z wyra anymi implicite pogl dami nigeryjskiego my liciela, wi kszo Afrykanów nie jest jeszcze przygotowana na wdro enie takiego poziomu rozwoju politycznego. Dla wyt umaczenia tego kluczowego, problemu, Menkiti omawia normatywn koncepcj cz owieka (osoby ludzkiej) typow , jego zdaniem, dla tradycyjnego my33 J. Rawls, Prawo ludów, prze . M. Koz owski, Fundacja Aletheia, Warszawa 2001, s. 57. 34 Ibidem, s. 9. 35 I. A. Menkiti, op. cit., s. 42. 36 Tre o miu zasad Rawlsowskiego „prawa ludów" jest nast puj ca: „1.) ludy s wolne i niepodleg e, a ich wolno i niepodleg o powinna by respektowana przez inne ludy; 2.) ludy powinny przestrzega traktatów i zobowi za ; 3.) ludy s równe i mog by stronami wi cych je umów; 4.) ludy powinny przestrzega nakazu nieingerencji; 5.) ludy maj prawo do samoobrony, lecz nie maj prawa do pod egania do wojny z innych powodów ni samoobrona; 6.) ludy powinny honorowa prawa cz owieka; 7.) ludy powinny przestrzega pewnych okre lonych ogranicze w prowadzeniu wojny; 8.) ludy maj obowi zek udzielania pomocy innym ludom yj cym w niekorzystnych warunkach, uniemo liwiaj cych im posiadanie sprawiedliwego lub przyzwoitego ustroju politycznego i spo ecznego". Zob. J. Rawls, op. cit., s. 57–58. 37 Na ten temat zob. K. Trzci ski, Przysz o wieloetnicznego pa stwa..., s. 607–609. 41„AFRYKA" 34 (2011 r.) Koncepcja etnicznej izby wy szej w dwuizbowym parlamencie w pa stwie afryka skim lenia wielu ludów afryka skich. Zgodnie z ni , lud, do którego przynale y Afrykanin kszta tuje jego moralno oraz pe ni cz owiecze stwa. Proces ten zachodzi na poziomie wspólnot ni szego szczebla takich jak rodziny, linea e, klany, spo eczno ci wioskowe38. Grupy te wpajaj swoim cz onkom normy i wierzenia typowe dla kultury w asnego ludu. Menkiti jest przekonany, e w tradycyjnym my leniu wielu ludów afryka skich jednostki stopniowo nabywaj moralno oraz pe ni swego cz owiecze stwa poprzez internalizacj norm grupowych oraz dzia anie w zgodzie z nimi w swoim doros ym yciu39. Z tej koncepcji osoby ludzkiej wynika za o enie, e bez grupy nie sposób sta si cz owiekiem godnym szacunku. Co jednak wydaje si istotniejsze, w konsekwencji Menkiti nie wierzy w to, by wi kszo Afrykanów by a w stanie dokonywa autonomicznych wyborów politycznych. Tego typu aktywno zachodzi raczej w ramach grupy, która w imieniu swych cz onków decyduje w sprawach politycznych. W praktyce rola ta jest powierzana wspólnotowym elitom. Na poziomie polityki pa stwowej s to elity ludów (zbiorowo ci etnicznych). W zale no ci od konkretnego przypadku, mog to by elity w adzy tradycyjnej (po cz ci ma to miejsce w Kamerunie), „nowe" elity, zw aszcza partyjne (jak w przypadku Etiopii), lub te po czenie jednych i drugich (tak jak ma to miejsce na przyk ad w Nigerii). Zdaniem Menkitiego, podstawowym podmiotem wspó czesnego pa stwa afryka skiego nie s zatem jednostki, lecz ludy. Podej cie Þ lozofa jest przy tym asymetryczne: agreguj ce wobec ludów, lecz zarazem silnie wspólnotowe wobec jednostek. Oznacza to, e pa stwo wieloetniczne, przynajmniej do czasu wykszta cenia si lojalno ci swych cz onków wobec niego, mo e by po prostu sum sk adaj cych si na ludów. Jednak lud jako zbiorowo ludzi po czonych realnymi czy te mitycznymi wi zami krwi40, wspóln kultur oraz dziejami stanowi byt szerszy ni prosta suma jednostek. Jak si wydaje, Menkiti postuluje najpierw uzyskanie równo ci ludów w pa stwie afryka skim, a dopiero w jakiej dalszej perspektywie równo ci jednostek. 38 Na okre lenie mniejszych zbiorowo ci istniej cych w ramach ludów u ywam tu, w lad za Menkitim terminu „wspólnota" (community), cho nie precyzuje on, czy przez wspólnot rozumie (wielk ) rodzin , linea , klan b d wie (jako jednostk terytorialn , organizacyjn i spo eczn ). W jednej ze swoich prac stosuje jednak w podobnym kontek cie termin „spo eczno wiejska" (village society). Zob. I. A. Menkiti, Physical and Metaphysical Understanding: Nature, Agency, and Causation in African Traditional Thought, w: L.M. Brown (ed.), African Philosophy: New and Traditional Perspectives, Oxford 2004, s. 124 i s. 133. Na temat rozumienia poj cia „wspólnota" w Afryce zob. szerzej K. Gyekye, op. cit., s. 43. 39 Na temat tradycyjnej, afryka skiej koncepcji cz owieka (koncepcji stopniowego nabywania pe ni cz owiecze stwa we wspólnocie) zob. szerzej zw aszcza I. A. Menkiti, Person and Community in African Traditional Thought, w: R.A. Wright (ed.) African Philosophy: An Introduction, Lanham 1984, s. 171–182, oraz I. A. Menkiti, On the Normative Conception of a Person, w: K. Wiredu (ed.) A Companion to African Philosophy, Oxford 2004, s. 324–331. Zob. te K. Trzci ski, Cz owiek w rozumieniu afryka skim, „Przegl d FilozoÞ czny. Nowa seria" 2009, nr 3: J. Ho ówka (red.), Status cz owieka. Problemy Þ lozoÞ czne, naukowe i religijne, s. 259–282. 40 Na ten temat zob. szerzej K. Gyekye, op. cit., zw aszcza s. 78–81. 42 „AFRYKA" 34 (2011 r.) Krzysztof Trzci ski Filozof pisze jednak, e w preferowanym przeze wzorcu minimalistycznego „pa stwa zarz dzaj cego", którego kompetencje skupia yby si jedynie na trzech podstawowych p aszczyznach, tj. utrzymywaniu bezpiecze stwa, zapewnianiu infrastruktury oraz u atwianiu handlu, „obywatele mogliby wyra a swoj wol odno nie tych kwestii w wyborach, a gdyby to robili, a ich przywódcy szanowali wynik ich g osowania, wówczas na kontynencie nadesz aby era demokracji przedstawicielskiej"41. W pogl dach Menkitiego zdaje si zatem zachodzi antynomia. Filozof prezentuje bowiem dwa potencjalnie sprzeczne podej cia: z jednej strony nie odmawia jednostce praw politycznych, ale z drugiej, wskazuje, e nadal jest ona w znacznym stopniu uzale niona od ludu, do którego nale y i którego elity podejmuj decyzje polityczne w jej imieniu. Mo na jednak przypuszcza , e nigeryjski Þ lozof wychodzi z za oenia, e „uludowienie" rozumiane jako zrównanie jednostek w prawach, równie politycznych, stanowi wyzwanie przysz o ci, które mo na kiedy zrealizowa raczej w pa stwie typu narodowego (etnicznego), a nie wieloetnicznego. Za o enie o zrównaniu ludów w pa stwie afryka skim bez jego demokratyzacji w sensie liberalnym, a zatem bez zrównania w nim jednostek, przypomina bardzo praktyk federalizmu etnicznego, który zbudowano w Etiopii. Menkiti proponuje bowiem zmow elit ludów w pa stwie afryka skim ponad jego obywatelami. Elity zbiorowo ci etnicznych w Etiopii, w zamian za poparcie udzielane partii rz dz cej otrzymuj publiczne apana e, maj wp yw na podzia rodków bud etowych oraz uprawnienie do stanowienia cz ci prawa odnosz cego si do mieszka ców swych regionów, etnicznych podmiotów federacji. Czy jednak takie rozwi zania w niedemokratycznym pa stwie s gwarancj realnej i trwa ej równo ci zbiorowo ci etnicznych oraz przestrzegania praw jednostkowych, o których traktuj liczne przepisy Konstytucji Etiopii z 1994 r.? Wydaje si to ma o prawdopodobne. Niemniej jednak nale y równie zwróci uwag na fakt, e etniczna Izba Federacji, nawet w systemie niedemokratycznym, mo e odgrywa pozytywn rol w ramach posiadanych szerokich kompetencji do rozstrzygania sporów mi dzy regionami, a zatem i zbiorowo ciami etnicznymi zamieszkuj cymi Etiopi . Jak si wydaje, zale y to w du ej mierze od woli politycznej osób w niej zasiadaj cych oraz tych, którzy ich wybierali. Dr KRZYSZTOF TRZCI SKI – politolog, jest adiunktem w Instytucie Studiów Regionalnych i Globalnych na Wydziale GeograÞ i i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego. 41 I. A. Menkiti, op. cit., s. 38.