ANNEXES
ANNEXE A
RAPPORT RETRAÇANT LA SITUATION PATRIMONIALE, AU 31 DÉCEMBRE 2021, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DES ORGANISMES CONCOURANT À LEUR FINANCEMENT, À L'AMORTISSEMENT DE LEUR DETTE OU À LA MISE EN RÉSERVE DE RECETTES À LEUR PROFIT ET DÉCRIVANT LES MESURES PRÉVUES POUR L'AFFECTATION DES EXCÉDENTS ET LA COUVERTURE DES DÉFICITS CONSTATÉS POUR L'EXERCICE 2021
I. - Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2021
(En milliards d'euros)
Actif
2021 (net)
2020 (net)
Passif
2021
2020
Immobilisations
7,3
7,3
Fonds propres
- 93,5
- 86,7
Immobilisations non financières
5,2
5,2
Dotations
21,5
19,0
Régime général
3,8
0,2
Prêts, dépôts de garantie
1,3
1,3
Autres régimes
8,4
7,3
Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)
0,2
0,2
Avances/prêts accordés à des organismes de la sphère sociale
0,8
0,9
Fonds de réserve pour les retraites (FRR)
9,2
11,3
Réserves
23,5
22,9
Régime général
3,8
3,8
Autres régimes
7,1
7,2
FRR
12,6
11,9
Report à nouveau
- 136,3
- 108,1
Régime général
- 4,1
5,1
Autres régimes
- 0,0
- 0,2
FSV
1,0
- 3,7
CADES
- 133,2
- 109,3
Résultat de l'exercice
- 4,9
- 22,9
Régime général
- 22,8
- 36,2
Autres régimes
0,1
- 1,0
Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
- 1,5
- 2,5
CADES
17,8
16,1
FRR
1,6
0,7
Ecart d'estimation (réévaluation des actifs du FRR en valeur de marché)
2,7
2,4
Provisions pour risques et charges
21,4
20,9
Actif financier
63,9
68,1
Passif financier
179,2
178,8
Valeurs mobilières et titres de placement
39,1
39,2
Dettes représentées par un titre (obligations, billets de trésorerie, europapiers commerciaux)
167,4
165,5
Régime général
0,0
0,0
Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
44,1
62,5
Autres régimes
13,7
13,8
CADES
123,4
103,0
CADES
0,0
0,0
Dettes à l'égard d'établissements de crédits
6,1
7,3
FRR
25,4
25,3
Régime général (ordres de paiement en attente)
5,0
6,0
Encours bancaire
24,3
26,9
Autres régimes
0,0
0,4
Régime général
10,9
10,6
CADES
1,0
1,0
Autres régimes
5,9
5,6
FSV
0,0
0,0
Dépôts reçus
0,2
0,4
CADES
7,0
9,9
ACOSS
0,2
0,4
FRR
0,6
0,7
Créances nettes au titre des instruments financiers
0,5
2,0
Dettes nettes au titre des instruments financiers
0,0
0,0
CADES
0,3
1,7
ACOSS
0
0
FRR
0,2
0,3
Autres
5,5
5,4
Autres régimes
4,1
5,3
CADES
1,3
0,1
Actif circulant
108,0
101,6
Passif circulant
72,0
64,1
Créances de prestations
8,6
12,1
Dettes et charges à payer à l'égard des bénéficiaires de prestations
34,4
29,0
Créances de cotisations, contributions sociales et d'impôts de sécurité sociale
20,5
16,9
Dettes et charges à payer à l'égard des cotisants
4,5
4,4
Produits à recevoir de cotisations, contributions sociales et autres impositions
57,1
52,1
Créances sur entités publiques et organismes de sécurité sociale
13,4
13,1
Dettes et charges à payer à l'égard d'entités publiques et organismes de sécurité sociale
21,9
16,4
Produits à recevoir de l'Etat
1,5
1,9
Autres actifs
6,9
5,5
Autres passifs
11,2
14,2
Total de l'actif
179,2
177,0
Total du passif
179,2
177,0
Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs, et qui recouvre pour l'essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s'élevait à 93,5 milliards d'euros au 31 décembre 2021. L'encours de dette sur les produits techniques à fin 2021 était de l'ordre de 17 %, soit environ deux mois de recettes.
Alors qu'il atteignait un niveau très élevé à la fin de la précédente décennie, en partie imputable à la crise économique, le passif net a été en recul constant entre 2014 et 2019. Tout au long de cette période, la réduction des déficits des régimes de base et du FSV et les bons résultats de la CADES et du FRR ont conduit à dégager un résultat consolidé positif sur le périmètre d'ensemble de la sécurité sociale.
Cependant, dans le contexte de crise sanitaire et économique, le passif net connaît une inversion de tendance marquée depuis 2020. Il s'est accru de 25,3 milliards d'euros entre 2019 et 2020 puis de 6,8 milliards d'euros entre 2020 et 2021. Cette évolution reflète le niveau exceptionnellement élevé, bien que moins dégradé qu'attendu pour 2021, des déficits des régimes de base et du FSV sur les deux derniers exercices (déficit de 39,7 milliards d'euros sur ce champ en 2020 puis de 24,3 milliards d'euros en 2021). De fait, le résultat consolidé sur le périmètre d'ensemble de la sécurité sociale, retracé dans le tableau ci- dessous, ressort à nouveau déficitaire (- 4,9 milliards d'euros, après - 22,9 milliards d'euros en 2020), malgré le résultat annuel positif de la CADES (+ 17,8 milliards d'euros en 2021, résultat qui traduit sa capacité annuelle d'amortissement des déficits passés) et celui du portefeuille du FRR en nette progression (résultat de + 1,6 milliard d'euros).
Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré à titre principal par un recours à l'emprunt, essentiellement porté par la CADES et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L'endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus, en subissant secondairement les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes) et des acquisitions d'actifs immobilisés, qui ont également un impact sur la trésorerie. Après s'être accru de 36,0 milliards d'euros fin 2020, atteignant alors 110,6 milliards d'euros, l'endettement financier a continué d'augmenter en 2021 (115,3 milliards d'euros en fin d'exercice, soit + 4,7 milliards d'euros), en cohérence avec l'évolution du passif net qui n'est que partiellement atténuée par le moindre besoin en fonds de roulement.
Evolution du passif net, de l'endettement financier net et des résultats comptables consolidés de la sécurité sociale depuis 2009
(En milliards d'euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Passif net au 31/12 (fonds propres négatifs)
- 66,3
- 87,1
- 100,6
- 107,2
- 110,9
- 110,7
- 109,5
- 101,4
- 88,5
- 77,0
- 61,4
- 86,7
- 93,5
Endettement financier net au 31/12
- 76,3
- 96,0
- 111,2
- 116,2
- 118,0
- 121,3
- 120,8
- 118,0
- 102,9
- 86,8
- 74,6
- 110,6
- 115,3
Résultat comptable consolidé de l'exercice (régimes de base, FSV, CADES et FRR)
- 19,6
- 23,9
- 10,7
- 5,9
- 1,6
+ 1,4
+ 4,7
+ 8,1
+ 12,6
+ 14,9
+ 15,4
- 22,9
- 4,9
II. - Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l'exercice 2021
Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l'année 2011, des déficits de l'année 2011 des branches Maladie et Famille du régime général. Elle a également prévu la reprise progressive, à compter de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV, dans la double limite de 10 milliards d'euros chaque année et de 62 milliards d'euros au total. La loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 a étendu cette reprise progressive aux déficits des années 2012 à 2017 des branches Maladie et Famille.
L'article 26 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié ce schéma et supprimé le plafond annuel de 10 milliards d'euros afin de tenir compte de conditions de financement à moyen et long termes particulièrement favorables. Il a ainsi ouvert la possibilité d'une saturation du plafond de 62 milliards d'euros dès 2016 et a conduit à reprendre un montant total de 23,6 milliards d'euros en 2016, correspondant au transfert de la totalité des déficits de la branche Famille et de la branche Maladie au titre de 2013 et 2014 et de ceux de la branche Vieillesse et du FSV au titre de 2015, ainsi que d'une partie du déficit de la branche Maladie au titre de 2015.
Le plafond de reprise ayant été saturé après les transferts intervenus en 2016, fin 2019, l'ACOSS portait en dette à court terme les déficits des derniers exercices. Son endettement financier brut atteignait 26,9 milliards d'euros au 31 décembre 2019.
Dans le contexte d'accroissement de la dette des régimes de base de sécurité sociale et du besoin de financement de l'ACOSS, l'article 1er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a prévu un transfert à la CADES d'un montant global de 136 milliards d'euros, organisé en plusieurs étapes.
Dans un premier temps, des versements effectués avant le 30 juin 2021 ont financé, dans la limite de 31 milliards d'euros, les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019 de la branche Maladie du régime général, du FSV, de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles et de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Le décret n° 2020-1074 du 19 août 2020 et le décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 ont ainsi organisé des transferts de la CADES à hauteur de 20 milliards d'euros en 2020 et de 11 milliards d'euros en 2021.
Dans un second temps, des versements à partir de 2021 ont vocation à financer, dans la limite de 92 milliards d'euros, les déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches Maladie, Vieillesse et Famille du régime général, du FSV et de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles. Conformément aux décrets n° 2021-40 du 19 janvier 2021 et n° 2022-23 du 11 janvier 2022, un montant total de 23,8 milliards d'euros a d'ores et déjà été transféré au bénéfice de la branche Maladie et du FSV qui présentaient une situation nette négative fin 2020.
Concernant la situation des branches et régimes en 2021, dans le contexte de pandémie sanitaire, le déficit du régime général atteint 22,8 milliards d'euros et celui du FSV 1,5 milliard d'euros. Les déficits des branches Maladie et Vieillesse du régime général se sont élevés respectivement à 26,1 milliards d'euros et à 1,1 milliard d'euros. Par contre, déficitaires en 2020, les branches Famille et Accidents du travail et maladies professionnelles sont redevenues bénéficiaires en 2021, avec des excédents respectivement de 2,9 milliards d'euros et de 1,2 milliard d'euros. Par ailleurs, le périmètre du régime général s'est élargi en 2021 à la nouvelle branche Autonomie, dont l'exercice s'est soldé par un excédent de 0,3 milliard d'euros.
Concernant les régimes de base autres que le régime général, seule la CNRACL affiche un déficit en 2021, son résultat ressortant à - 1,2 milliard d'euros. La CADES a repris les déficits des exercices 2018 et 2019 de la caisse lors du transfert organisé en janvier 2021.
La branche Vieillesse du régime des exploitants agricoles a de nouveau présenté un bénéfice en 2021, à hauteur de 0,5 milliard d'euros. Le transfert de la CADES en 2020 d'un montant de 3,6 milliards d'euros avait permis de couvrir l'ensemble de ses déficits cumulés depuis 2011 (les déficits des années 2009 et 2010 avaient été repris par la CADES en 2011).
L'excédent de la branche Vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,3 milliard d'euros en 2021) progresse de 0,2 milliard d'euros par rapport à 2020, tandis que celui du régime de retraite des professions libérales reste stable (0,1 milliard d'euros en 2021). Légèrement déficitaire en 2020, le régime de base de la Caisse nationale des barreaux français dégage un excédent de 0,1 milliard d'euros en 2021. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.
Les autres régimes présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l'équilibre. Il en est ainsi des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, branches Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963 et du régime social des indépendants depuis 2017). Il en est de même des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l'Etat (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d'employeurs équilibrés par ces derniers (fonction publique de l'Etat, industries électriques et gazières). Concernant le régime des mines, les déficits passés cumulés de la branche Maladie avaient été transférés à la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM) à hauteur de 0,7 milliard d'euros dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.
ANNEXE B
RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES, PAR BRANCHE, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE, LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE POUR LES QUATRE ANNÉES À VENIR
La présente annexe décrit l'évolution des agrégats de dépenses, de recettes et de soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour la période 2023-2026.
Le solde des régimes obligatoires de base a connu une dégradation sans précédent en 2020 sous l'effet des dépenses de la crise sanitaire et de la récession qui a suivi, atteignant le niveau de - 39,7 milliards d'euros. Il s'est redressé en 2021 à - 24,3 milliards d'euros, sous l'effet de la reprise progressive de l'activité et de l'atténuation graduelle des contraintes sanitaires.
La reprise de l'activité économique se poursuit en 2022, emportant une progression marquée des recettes de la sécurité sociale. Les dépenses liées à la crise sanitaire diminueraient sensiblement tandis que le contexte de forte inflation conduirait à une hausse des prestations, notamment à la faveur de la revalorisation anticipée mise en œuvre au 1er juillet 2022 (I). Les comptes de la sécurité sociale demeureraient toutefois fortement dégradés à moyen terme, sous l'effet de recettes durablement affectées par la crise, d'une hausse des dépenses de la branche Maladie et de la dégradation des comptes de la branche Vieillesse. La trajectoire présentée traduirait également la mise en œuvre des mesures envisagées par le Gouvernement pour le quinquennat (II). La branche Vieillesse serait dans une situation de déficits élevés durant les années à venir. La branche Maladie présenterait également des déficits élevés, bien que plus réduits, notamment du fait d'un transfert entre la branche Famille et la branche Maladie dès 2023. La branche Famille et la branche Accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) dégageraient des excédents. Enfin, la nouvelle branche Autonomie présenterait une trajectoire excédentaire à moyen terme, reflétant le surcroît de recettes de contribution sociale généralisée (CSG) apporté en 2024, lui permettant de financer dans la durée les dépenses prévues dans la présente loi de financement de la sécurité sociale (III).
I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 intervient dans un contexte de poursuite du rebond de l'activité, mais également de forte poussée de l'inflation en lien avec la situation géopolitique et sur les marchés de l'énergie
Après un rebond de l'économie particulièrement marqué en 2021, permettant de rattraper le niveau d'activité d'avant la crise sanitaire, l'invasion russe en Ukraine et ses conséquences ont assombri les perspectives économiques à partir de fin février 2022, en entraînant une forte hausse des prix des matières premières, un rebond des tensions d'approvisionnement et une augmentation de l'incertitude. Le Gouvernement retient une hypothèse de croissance du produit intérieur brut (PIB) de 2,7 % en 2022 et de 1,0 % en 2023 ainsi qu'une forte remontée de l'inflation, qui atteindrait 5,4 % au sens de l'indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) en 2022 et 4,3 % en 2023. A moyen terme, la croissance effective serait supérieure à son rythme potentiel de 1,35 % par an et atteindrait 1,6 % en 2024, puis 1,7 % en 2025 et 2026, tandis que l'inflation refluerait pour s'établir à 1,75 % par an à cet horizon. La masse salariale du secteur privé, principal déterminant de la progression des recettes, progresserait de 8,6 % en 2022, puis à nouveau de 5,0 % en 2023, avant de revenir progressivement à son rythme tendanciel.
Le tableau ci-dessous détaille les principaux éléments retenus pour l'élaboration des prévisions de recettes et objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe :
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
PIB en volume
1,8 %
- 7,8 %
6,8 %
2,7 %
1,0 %
1,6 %
1,7 %
1,7 %
Masse salariale du secteur privé (*)
3,1 %
- 5,7 %
8,9 %
8,6 %
5,0 %
3,9 %
3,6 %
3,4 %
Inflation hors tabac
0,9 %
0,2 %
1,6 %
5,4 %
4,3 %
3,0 %
2,1 %
1,75 %
Revalorisations au 1er janvier (**)
0,3 %
1,0 %
0,4 %
3,1 %
2,8 %
4,9 %
3,2 %
2,2 %
Revalorisations au 1er avril (**)
0,5 %
0,3 %
0,2 %
3,4 %
3,7 %
3,6 %
3,2 %
2,2 %
ONDAM
2,7 %
9,4 %
8,7 %
2,6 %
- 1,2 %
2,3 %
2,7 %
2,6 %
ONDAM hors covid
2,7 %
3,3 %
6,3%
5,6 %
3,5 %
2,7 %
2,7 %
2,6 %
(*) Hors prime exceptionnelle de pouvoir d'achat et prime de partage de la valeur ajoutée, la progression serait de 8,4 % en 2022.
(**) En moyenne annuelle, dont les effets en moyenne annuelle de la revalorisation anticipée de 4,0 % au 1er juillet 2022.