text: BVerfG, 10.12.2009 - 1 BvR 3151/07 - Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die anteilige Kürzung der Zuteilung von Emissionsberechtigungen; Rechtmäßigkeit einer anteiligen Kürzung des Anspruchs auf Zuteilung von Berechtigungen nach § 4 Abs. 4 Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007); Prüfungsmaßstab der generell richtigen Anwendung der Zuteilungsregeln; Verstoß gegen das Grundgesetz durch das eingeschränkte Kontrollprogramm des § 4 Abs. 4 Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007) | anwalt24.de
  Urt. v. 10.12.2009, Az.: 1 BvR 3151/07
  Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die anteilige Kürzung der Zuteilung von Emissionsberechtigungen; Rechtmäßigkeit einer anteiligen Kürzung des Anspruchs auf Zuteilung von Berechtigungen nach § 4 Abs. 4 Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007); Prüfungsmaßstab der generell richtigen Anwendung der Zuteilungsregeln; Verstoß gegen das Grundgesetz durch das eingeschränkte Kontrollprogramm des § 4 Abs. 4 Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007)
  Referenz: JurionRS 2009, 28411
  BVerwG - 21.12.2010 - AZ: BVerwG 7 C 23.09
  § 7 Abs. 1 ZuG 2007
  § 9 Abs. 1 ZuG 2007
  § 11 ZuG 2007
  § 17 ZuG 2007
  § 3 Abs. 7 S. 2 TEHG
  § 4 Abs. 1 TEHG
  BB 2010, 1116
  DVBl 2010, 250-254
  GuT 2009, 428-430 (Pressemitteilung)
  NVwZ 2010, 435-441
  ZNER 2010, 49-55
  unmittelbar gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 -,
  mittelbar gegen § 4 Abs. 4 des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 - ZuG 2007) vom 26. August 2004 (BGBl. I S. 2211)
  Die Annahme, § 4 Abs. 4 ZuG 2007 räume dem Umweltbundesamt einen Prognosespielraum ein, lässt sich insbesondere auf eine funktional-gewaltenteilende Rechtfertigung einer Letztentscheidungsbefugnis stützen und stellt keine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG dar.
  Die Rechtswidrigkeit einer die gesetzlichen Zuteilungsregeln näher bestimmenden Rechtsverordnung - hier des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 - ist für die Rechtmäßigkeit der Prognoseentscheidung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 auch dann beachtlich, wenn die Nichtigkeit der Rechtsverordnung für die Behörde nicht offensichtlich gewesen ist.
  Für die Berechnung des Kürzungsfaktors im Sinne des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ist nur der Zeitpunkt unmittelbar vor Erteilung der Zuteilungen maßgeblich.
  Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 2.000.000 EUR (in Worten: zwei Millionen Euro) festgesetzt.
  Ausgangspunkt des europaweiten Emissionshandelssystems ist das Kyoto-Protokoll aus dem Jahr 1997. Darin hat die Europäische Union für die Jahre 2008 bis 2012 eine Senkung der Emission klimaschädlicher Treibhausgase um 8% gegenüber dem Stand von 1990 zugesagt. Deutschland ist nach dem Lastenverteilungsplan der EU verpflichtet, die Menge des Treibhausgas-Ausstoßes um 21% zu reduzieren. Zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen hat die Europäische Gemeinschaft die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie des Rates 96/61/EG (Emissionshandelsrichtlinie, ABl Nr. 1 275 vom 25. Oktober 2003, S. 32) erlassen, die einen Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen ab dem Jahr 2005 vorsieht. Ihrer Umsetzung dienen in Deutschland insbesondere das Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz - TEHG) vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578) und - für den Zeitraum 2005 bis 2007 - das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 - ZuG 2007) vom 26. August 2004 (BGBl. I S. 2211). Das ZuG 2007 legt im Hinblick auf den Zeitraum 2005 bis 2007 nationale Ziele für die Emission von Kohlendioxid in Deutschland sowie Regeln für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen fest. Für den Zeitraum 2008 bis 2012 ist das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 - ZuG 2012) vom 7. August 2007 (BGBl. I S. 1788) erlassen worden.
  Der Grundmechanismus des Systems lässt sich wie folgt beschreiben: Die Freisetzung von Kohlendioxid durch bestimmte unter den Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes fallende Tätigkeiten (§ 2 TEHG) bedarf einer Emissionsgenehmigung (§ 4 Abs. 1 TEHG). Diese Genehmigung setzt voraus, dass der Verantwortliche - in der Regel also der Anlagenbetreiber (§ 3 Abs. 7 Satz 2 TEHG) - im Stande ist, die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und hierüber Bericht zu erstatten (§ 4 Abs. 2 TEHG). Der Verantwortliche ist sodann verpflichtet, bis zum 30. April eines jeden Jahres eine Anzahl von Emissionsberechtigungen an das Umweltbundesamt als zuständige Behörde abzuliefern, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht (§ 6 Abs. 1 TEHG). Mit der Rückgabe an das Umweltbundesamt hat die Berechtigung keine Gültigkeit mehr und wird vom Konto des Anlagenbetreibers gelöscht (§ 14 Abs. 2 Satz 2 TEHG).
  Was die in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 geltenden einzelnen Zuteilungsregeln für die am Emissionshandel teilnehmenden Anlagen anbelangt, so unterschied das Zuteilungsgesetz 2007 zwischen bestehenden Anlagen und Neuanlagen. Neuanlagen sind solche, deren Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2004 erfolgte (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 ZuG 2007). Etwas vereinfacht lässt sich formulieren, dass für bestehende Anlagen die Zuteilung von Berechtigungen auf der Basis ihrer historischen Emissionen (Grandfathering-Verfahren) und für Neuanlagen auf der Basis ihrer Emissionswerte unter Zugrundelegung der Verwendung der besten verfügbaren Techniken (Benchmarking-Verfahren) erfolgte. Allerdings konnten Betreiber von Bestandsanlagen nach § 7 ZuG 2007 auf Antrag auch eine Zuteilung nach den Grundsätzen des Benchmarking-Verfahrens erhalten (§ 7 Abs. 12 ZuG 2007; Optionsregelung).
  Die Gesamtmenge der nach diesen Regeln zuzuteilenden Berechtigungen wurde - mit Ausnahme der Zuteilung für Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007 - auf 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid pro Jahr beschränkt (vgl. § 4 Abs. 4 ZuG 2007). Dieses jährliche Budget ergibt sich aus dem in § 4 Abs. 2 ZuG 2007 für die Sektoren Energie und Industrie bestimmten Emissionsziel von 503 Millionen Tonnen abzüglich 4 Millionen Tonnen für die nicht am Emissionshandel teilnehmenden Anlagen, 3 Millionen Tonnen als Reserve nach § 6 ZuG 2007 für Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007 und 1 Million Tonnen für Härtefälle (§ 7 Abs. 10 Satz 5 ZuG 2007). Falls die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen die Gesamtmenge von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid überschreitet, sollten die Zuteilungen, die dem Erfüllungsfaktor nach § 5 ZuG 2007 unterliegen, gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 anteilig gekürzt werden.
  Übersteigt die Gesamtmenge der nach den Vorschriften dieses Ge- setzes mit Ausnahme der nach § 11 zuzuteilenden Berechtigungen den Gegenwert von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid je Jahr, so werden die nach den genannten Vorschriften vorgenommenen Zuteilungen an die Anlagen, die dem Erfüllungsfaktor unterliegen, anteilig gekürzt.
  Nach den Mitte Dezember 2004 vom Umweltbundesamt im Zuteilungsverfahren angestellten Berechnungen hätten ohne eine anteilige Kürzung in der Zuteilungsperiode insgesamt 1.527 Millionen Berechtigungen zugeteilt werden müssen. Um das in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 festgelegte Budget von 1.485 Millionen Tonnen Kohlendioxid einzuhalten, wurden daher die dem Erfüllungsfaktor unterliegenden Zuteilungen um einen Faktor von 0,9537972599 gekürzt, das sind rund 4,6%. Hiervon betroffen waren Zuteilungen für Bestandsanlagen nach § 7 Abs. 1 bis 5 ZuG 2007, Härtefallzuteilungen nach § 7 Abs. 10 und Abs. 11 ZuG 2007 sowie Zuteilungen für Bestandsanlagen, deren Betreiber von der Optionsregel des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 Gebrauch gemacht hatten (die Einbeziehung der Optierer nach § 7 Abs. 12 ZuG 2007 wurde später vom Bundesverwaltungsgericht beanstandet, vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 29.07 -, NVwZ 2008, S. 228). Ausgenommen von der anteiligen Kürzung wurden Zuteilungen an Anlagen, bei denen der Erfüllungsfaktor keine Anwendung findet, unter anderem neuere Bestandsanlagen nach § 8 Abs. 1 ZuG 2007 sowie Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007, Zuteilungen, für die ein Erfüllungsfaktor von 1 festgesetzt wurde (frühzeitige Emissionsminderungen nach § 12 ZuG 2007 und prozessbedingte Emissionen nach § 13 ZuG 2007) sowie bestimmte Sonderzuteilungen (ergänzende Zuteilung bei Anlagen mit Kraft-Wärme-Kopplung nach § 14 ZuG 2007 und für eingestellte Kernkraftwerke nach § 15 ZuG 2007).
  Die Beschwerdeführerin - eine Aktiengesellschaft - ist ein Unternehmen der Energiewirtschaft, das in F... ein Kraftwerk mit Kraft-Wärme-Kopplung betreibt. Mit Bescheid des Umweltbundesamts vom 16. Dezember 2004 wurden ihr für dieses Werk 60.954.891 Berechtigungen zugeteilt, ausgegeben in drei jährlichen Teilmengen. Ohne anteilige Kürzung hätte die Beschwerdeführerin weitere 2.952.660 Berechtigungen erhalten. Der hierauf eingelegte Widerspruch blieb ebenso erfolglos wie die anschließend erhobene Klage (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 7. April 2006 - VG 10 A 444.05 -; Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 30. November 2006 - OVG 12 B 14.06 -, [...]; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 -, BVerwGE 129, 328).
  Die vom Bundesverwaltungsgericht getroffene Auslegung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar. Indem das Bundesverwaltungsgericht die gerichtliche Prüfung allein auf die im Hinblick auf die Mengenplanung generell zutreffende Anwendung der Regelungen des ZuG 2007 beschränke, mache es den Rechtsschutz gegen eine ungerechtfertigt zu hohe Kürzung der Berechtigungszuteilung unmöglich. Rechtswidrige Einzelzuteilungen führten jedoch zu einer zu hohen Gesamtzuteilungsmenge und damit zu einem zu hohen Kürzungsfaktor. Diese tatsächliche Grundlage des Handelns des Umweltbundesamtes werde vom Bundesverwaltungsgericht jedoch von einer gerichtlichen Kontrolle freigestellt. Der Prüfungsmaßstab der generell richtigen Anwendung der Zuteilungsregeln, auf den sich das Bundesverwaltungsgericht beschränke, sei nicht besonders fehleranfällig. Die Anwendung der Detailregelungen des ZuG 2007 und der Zuteilungsverordnung 2007 (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 vom 31. August 2004, BGBl. I S. 2255, ZuV 2007) sei dagegen eine Quelle für zahlreiche mögliche Rechtsverstöße, welche vom Bundesverwaltungsgericht nicht in die gerichtliche Kontrolle des Kürzungsfaktors einbezogen werde. Ein Beispiel für einen derartigen Fehler betreffe die Anwendung von § 6 Abs. 6 ZuV 2007. Diese Vorschrift, die vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom selben Tag wie die vorliegend gegenständliche Entscheidung für nichtig befunden worden sei, habe bestimmte Emissionen fälschlicherweise als prozessbedingt im Sinne von § 13 ZuG 2007 eingestuft. Dadurch seien 1.930.897 Berechtigungen zu Unrecht nicht dem Erfüllungsfaktor und damit nicht der anteiligen Kürzung unterworfen worden. Der Kürzungsfaktor wäre ohne diesen Fehler weniger streng ausgefallen. Die Zuteilung an die Anlagen der Beschwerdeführerin wäre um mehrere Hunderttausend Emissionsberechtigungen höher ausgefallen.
  Auch die teleologischen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts seien unzutreffend. Die Planungs- und Investitionssicherheit sowie die Stabilität des Handelssystems würden durch eine Korrektur des Kürzungsfaktors im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens nicht gefährdet. Denn eine solche Gefahr trete auch nicht durch den zuletzt vom Europäischen Gericht erster Instanz gebilligten Mechanismus der ex-post-Korrekturen nach § 8 Abs. 4 und § 7 Abs. 9 ZuG 2007 ein (vgl. Urteil vom 7. November 2007 - Rs. T-374/04 - "Deutschland/Kommission"). Diese Verknappung der Berechtigungen habe zu keinem Preisanstieg geführt. Vielmehr sei der Preis der Berechtigungen gefallen, weil die Betreiber im Vergleich zu den tatsächlichen Emissionen zu gut ausgestattet gewesen seien. Das Argument des Bundesverwaltungsgerichts gegen eine Korrektur des Kürzungsfaktors sei daher nicht haltbar.
  Darüber hinaus sei der Prognosespielraum auch nicht für die Funktionsfähigkeit des Zuteilungsverfahrens erforderlich. Gemäß § 17 Satz 3 ZuG 2007 dürfe eine Berechtigungszuteilung nur erfolgen, wenn die Richtigkeit der Angaben des Anlagenbetreibers im Zuteilungsantrag ausreichend gesichert sei. Damit wolle der Gesetzgeber ungeachtet des Zeitdrucks für die erstmalige Zuteilung die materielle Richtigkeit der Zuteilung gewährleisten. Die von ihr, der Beschwerdeführerin, geforderte Korrektur des Kürzungsfaktors führe auch zu keinen durchgreifenden praktischen Schwierigkeiten. Da es lediglich um die Gewährung von Individualrechtsschutz gehe, bestehe nicht die Gefahr eines juristischen "perpetuum mobile". Bestandskräftige Bescheide Dritter seien nicht von Amts wegen zu ändern. Angesichts des Umstands, dass gegenwärtig nur rund 5% aller Zuteilungsbescheide gerichtlich angegriffen seien, sei die Gefahr einer Klageflut nicht wahrscheinlich. Schließlich sei die Regelung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 erst zum spätestmöglichen Zeitpunkt in die Gesetzesfassung aufgenommen worden. Eine geordnete Beratung und inhaltliche Prüfung der Vorschrift im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sei daher nicht möglich gewesen.
  Auch die Gerichte hätten bei der Kontrolle der Prognoseentscheidung Art. 19 Abs. 4 GG nicht verletzt. Die im Nachhinein erfolgte Nichtigerklärung des § 6 Abs. 6 ZuV sei zu Recht als für die Bewertung der Richtigkeit der Kürzungsberechnung unbedeutend angesehen worden.
  Die mit der Verfassungsbeschwerde geltend gemachte Beschwer - die behauptete Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz durch das hier gegenständliche Urteil des Bundesverwaltungsgerichts - ist weiterhin gegeben, auch wenn die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007, für die die Beschwerdeführerin im Ausgangsverfahren die Zuteilung weiterer Berechtigungen begehrte, mittlerweile abgelaufen ist. Es kann vom Bundesverfassungsgericht aufgrund der bislang vorliegenden fachgerichtlichen Rechtsprechung nicht angenommen werden, dass die Klage der Beschwerdeführerin unzulässig geworden ist. Die Auslegung des einfachen Rechts und dessen Anwendung auf den einzelnen Fall ist grundsätzlich Sache der Fachgerichte (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>).
  So ist von der fachgerichtlichen Rechtsprechung - insbesondere vom Bundesverwaltungsgericht - noch nicht ausreichend geklärt, ob der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Mehrzuteilung von Berechtigungen für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 trotz deren Ablaufs noch erfüllt werden kann oder ob sich der Anspruch mittlerweile erledigt hat. Diese Unklarheit ergibt sich daraus, dass nach § 20 ZuG 2007 Berechtigungen der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 nicht in die folgende Zuteilungsperiode überführt, sondern mit Ablauf des 30. April 2008 gelöscht wurden, mithin abweichend von § 6 Abs. 4 TEHG ein sogenanntes "interperiodelles Banking" zwischen der ersten und der zweiten Zuteilungsperiode ausgeschlossen ist (vgl. dazu: Körner, in: Körner/Vierhaus, TEHG, 2005, § 20 ZuG, 2007 Rn. 4 ff.). Bislang liegt - soweit ersichtlich - nur eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. Mai 2009 vor (VG 10 A 183.06). In dieser Entscheidung wird die Auffassung vertreten, dass Ansprüche auf Zuteilungen für die Periode 2005 bis 2007 mit dem Ablauf des 30. April 2008 ihren Gegenstand verloren und sich damit erledigt hätten (ebenso: Schweer/v. Hammerstein, ZuG 2007, 2006, § 20 Rn. 9; Bongard, NVwZ 2007, S. 1362; Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 307). Eine Erfüllung des Anspruchs mit Berechtigungen aus der Handelsperiode 2008 bis 2012 sei nicht möglich.
  Aber selbst dann, wenn man der Ansicht, die von einer Erledigung des Zuteilungsanspruchs für die Periode 2005 bis 2007 ausgeht, folgt, ist die geltend gemachte Beschwer nicht entfallen. Denn dann könnte die Verpflichtungsklage bei Bestehen eines berechtigten Interesses an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zuteilungsentscheidung - wie im Falle der beabsichtigten Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs - als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO fortgeführt werden (vgl. Schweer/v. Hammerstein, ZuG 2007, 2006, § 20 Rn. 10), und zwar auch noch im Revisionsverfahren (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 142 Rn. 2).
  Darüber hinaus wäre selbst dann, wenn man den Ausgangsrechtsstreit mit Ablauf des 30. April 2008 für erledigt hielte, für die Verfassungsbeschwerde vom Fortbestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses auszugehen. Das Bundesverfassungsgericht hat im Falle der Erledigung des mit der Verfassungsbeschwerde verfolgten Begehrens die entscheidenden Kriterien für das Fortbestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses darin gesehen, dass entweder die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung andernfalls unterbliebe oder eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme zu besorgen ist oder die aufgehobene oder gegenstandslos gewordene Maßnahme den Beschwerdeführer noch weiterhin beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 81, 138 <140 f.>).
  Art. 19 Abs. 4 GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes. Der Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle in allen ihm von der Prozessordnung zur Verfügung gestellten Instanzen (vgl. BVerfGE 40, 272 <275>). Dazu gehört vor allem, dass der Richter - bezogen auf das als verletzt behauptete Recht - eine hinreichende Prüfungsbefugnis über die tatsächliche und rechtliche Seite des Rechtsschutzbegehrens hat sowie über eine zureichende Entscheidungsmacht verfügt, um einer erfolgten oder drohenden Rechtsverletzung wirksam abzuhelfen. Unbeschadet normativ eröffneter Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume sowie der Tatbestandswirkung von Hoheitsakten schließt dies grundsätzlich eine Bindung der rechtsprechenden Gewalt an tatsächliche oder rechtliche Feststellungen seitens anderer Gewalten hinsichtlich dessen, was im Einzelfall rechtens ist, aus (vgl. BVerfGE 61, 82 <111>).
  Allerdings kann die gerichtliche Überprüfung nicht weiter reichen als die materiellrechtliche Bindung der Exekutive. Die gerichtliche Kontrolle endet also dort, wo das materielle Recht der Exekutive in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Entscheidungen abverlangt, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben (vgl. BVerfGE 88, 40 <56>; 103, 142 <156 f.>). Insoweit hat die Verwaltung aufgrund normativer Ermächtigung die Befugnis zur Letztentscheidung (vgl. BVerfGE 61 <111, 114 f.>; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 185 <Februar 2003>).
  Wann der Gesetzgeber der Verwaltung die Befugnis zur Letztentscheidung einräumt, ist durch Auslegung der betreffenden gesetzlichen Regelung zu ermitteln (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 187 <Februar 2003>). Verwendet ein Gesetz einen unbestimmten Rechtsbegriff, so kann daraus allein noch nicht auf die gesetzliche Einräumung einer Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung geschlossen werden (vgl. BVerfGE 84, 34 <49 f.>). Es existiert eine gleitende Skala der Normbestimmtheit oder -unbestimmtheit, wobei nicht von vorneherein feststeht, bei welchem Grad der Unbestimmtheit die richterliche Kontrollrestriktion einsetzen müsste. Maßgeblich ist vielmehr der jeweilige materiellrechtliche Regelungszusammenhang (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 73 f.; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 183 <Februar 2003>). Die Unbestimmtheit des gesetzlichen Maßstabs kann jedoch einen heuristischen Wert haben (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 184 <Februar 2003>). So können unbestimmte Rechtsbegriffe insbesondere wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Daher kann der rechtsanwendenden Behörde in solchen Fällen ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter Entscheidungsfreiraum zuzubilligen sein (vgl. BVerfGE 84, 34 <50>), weil sie aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Handlungsformen für die erforderlichen Anpassungen besser ausgerüstet ist als der Gesetzgeber und die Gerichte (vgl. BVerfGE 49, 89 <139 f.>).
  Hat der Gesetzgeber der Verwaltung in verfassungsrechtlich zulässiger Weise eine Letztentscheidungsbefugnis eingeräumt, kann sich dies nur auf die konkrete Rechtsanwendung - die Subsumtion - und nicht auf die Beurteilung der rechtlichen Maßstäbe, das heißt deren Auslegung und deren Rechtmäßigkeit, beziehen. Die Interpretation der generell-abstrakten Rechtsnorm und der in ihr enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe ist eine originäre Funktion der rechtsprechenden Gewalt, keine genuine Verwaltungsfunktion (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 44 f.). Auch bei Einräumung eines Beurteilungsspielraums ist die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsentscheidung im Übrigen, das heißt über die der Verwaltung zugebilligte Bewertung hinaus, Aufgabe der Gerichte (vgl. BVerfGE 61, 82 <115>; 84, 34 <49 f.>; 84, 59 <77 f.>).
  Des Weiteren kann sich die einer Verwaltung übertragene Letztentscheidungsbefugnis grundsätzlich nicht auf die Feststellung der für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen beziehen. Kann ein exekutivischer Eingriff aufgrund des Gesetzmäßigkeitsprinzips nur ergehen, wenn bestimmte Tatsachen diesen Eingriff zu rechtfertigen vermögen, dann ist die Rechtmäßigkeit des Aktes zwingend davon abhängig, dass die von der Behörde zugrunde gelegten Tatsachen wirklich gegeben und nicht nur von der Behörde "in vertretbarer Weise" angenommen worden sind. Auch bei Verwaltungsakten mit Ermessens- oder Beurteilungsspielräumen bezieht sich die richterliche Kontrolle somit darauf, ob sich die Behörde bei der Wahrnehmung ihres Beurteilungs- oder Ermessensspielraums von zutreffenden Annahmen hat leiten lassen (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 45 f.). Auch wenn der Verwaltung die Befugnis zu einer prognostischen Entscheidung eingeräumt wurde, ist zu prüfen, ob der Sachverhalt richtig ermittelt und der Prognose eine geeignete Methode zugrunde gelegt wurde (vgl. BVerfGE 88, 40 <60 f.>).
  In der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 4 Abs. 4 ZuG 2007 die Befugnis der zuständigen Behörde, zur Ermittlung des Kürzungsfaktors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 über die Menge der nach den Vorschriften des ZuG 2007 mit Ausnahme der nach § 11 ZuG 2007 zuzuteilenden Berechtigungen auf der Grundlage der Zahl der gemäß § 17 ZuG 2007 überprüften Zuteilungsanträge und der abstrakt-generellen Zuteilungsregeln eine Prognose zu treffen (vgl. das hier gegenständliche Urteil, Rn. 39-44). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Prognoseentscheidung über die Zuteilungsmenge sei darauf beschränkt, zu überprüfen, ob die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes generell verkannt und damit einen unzutreffenden Prognosemaßstab zugrunde gelegt habe. Die Prognoseentscheidung sei zu beanstanden, wenn die Prüfung der Richtigkeit der nach dem Zuteilungsgesetz 2007 erforderlichen Angaben der Anlagenbetreiber generell nicht dem Maßstab des § 17 ZuG 2007 entsprochen habe, wenn die Zuteilungsregeln der §§ 7 ff. ZuG 2007 generell unzutreffend angewendet worden seien oder wenn die Berechnung des Kürzungsfaktors generell auf einer fehlerhaften Auslegung der Behörde beruhe. Demgegenüber führe die unrichtige Anwendung des Gesetzes bei Zuteilungen im Einzelfall nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge oder des daraus abgeleiteten Kürzungsfaktors. Da die Rechtmäßigkeit der Prognoseentscheidung von individuellen Fehlallokationen unberührt bleibe, seien im Zuteilungsverfahren unterlaufene Allokationsfehler ungeeignet, die Vertretbarkeit der behördlichen Prognose über die Zuteilungsmenge in Frage zu stellen. Soweit der von der Behörde ermittelte Kürzungsfaktor hiernach rechtmäßig sei, sei er auch für die gerichtliche Nachprüfung angefochtener Zuteilungsbescheide maßgeblich (vgl. das hier gegenständliche Urteil, Rn. 44).
  Dass für die Berechnung des Kürzungsfaktors nur der Zeitpunkt unmittelbar vor Erteilung der Zuteilungen maßgeblich sein sollte, ist in der hier angegriffenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in verfassungsgerichtlich nicht zu beanstandender Weise begründet worden. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies in gut vertretbarer Weise aus der Gesetzessystematik abgeleitet (vgl. Rn. 36 des Urteils). Es hat - indem es zudem auf die Funktionsfähigkeit des Zuteilungsverfahrens abstellte - gut vertretbar begründet, dass nachträgliche Änderungen individueller Zuteilungen für den Kürzungsfaktor unerheblich sein sollen. Wäre die Rechtmäßigkeit des Faktors der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 davon abhängig, dass alle in die Berechnung der relevanten Zuteilungsmenge eingestellten Einzelzuteilungen bestandskräftig feststünden, wäre eine Bestimmung des Kürzungsfaktors innerhalb der Zuteilungsperiode, für die die Berechtigungen zuzuteilen wären (vgl. § 9 Abs. 2 TEHG), angesichts der zu erwartenden Dauer der Gerichtsverfahren praktisch nicht möglich (vgl. Körner, in: Körner/Vierhaus, TEHG, 2005, § 4 ZuG 2007 Rn. 28; Marr, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, ZuG, § 4 Rn. 18 ff. <April 2005>). Darüber hinaus würde eine in einer Vielzahl von Verfahren und in mehreren Instanzen erfolgende Überprüfung der Richtigkeit sämtlicher Zuteilungen zur Feststellung des richtigen Kürzungsfaktors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 - wie das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall anschaulich ausgeführt hat - zu einem juristischen "perpetuum mobile" führen.
  Die von der Beschwerdeführerin genannten Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG stehen dem durch § 4 Abs. 4 ZuG 2007 eingeräumten Prognosespielraum nicht entgegen. Zwar wirken sich grundrechtliche Vorgaben auf die Beantwortung der Frage aus, ob das Gesetz der Verwaltung eine Letztentscheidung einräumen darf oder gar muss (vgl. BVerfGE 84, 34 <49 ff.>; 84, 59 <78 ff.>; Schmidt-Aßmann/Groß, NVwZ 1993, S. 617 <621 f.>). Der durch eine eingeschränkte gesetzliche Steuerung und gerichtliche Kontrolle bewirkte Eingriff in Art. 19 Abs. 4 GG und die materiellrechtlichen Grundrechte muss sich vor allem am Maßstab der Verhältnismäßigkeit messen lassen (vgl. BVerfGE 84, 34 <54>; 59 <77 f.>; Schmidt-Aßmann/Groß, NVwZ 1993, S. 617 <621 f.>). Jedoch löst nicht allein der Umstand, dass eine Verwaltungsentscheidung mit einer Grundrechtsbeeinträchtigung verbunden ist, automatisch ein Verbot jeder Letztentscheidungsermächtigung aus (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 180a <Februar 2003>; bzgl. Art. 7 Abs. 4 und 5 GG: BVerfGE 88, 40 <57>). Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht auch bereits entschieden, dass bei besonders intensiven Grundrechtseingriffen eine Einschränkung der Kontrolldichte des Art. 19 Abs. 4 GG nur schwer angenommen werden kann und der verbleibende Schutz zweckgerichtet, geeignet und angemessen sein muss (vgl. BVerfGE 84, 34 <54>; 59 <78>; BVerfGK 2, 223 <229>).
  Der durch die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 bewirkte Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführerin aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG wirkt nicht schwer. Zwar führen nicht allein die Einführung des Emissionshandelssystems und die damit verbundene Limitierung der zulässigen Emissionen zu einem Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Berufsfreiheit (vgl. BVerfGE 118, 79 <99>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 -, [...], Rn. 39 ff.). Vielmehr konkretisiert sich die weitere Belastung eines unter das Emissionshandelssystem fallenden Anlagenbetreibers in der ihn betreffenden Zuteilungsentscheidung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 -, [...], Rn. 14; Küll, Grundrechtliche Probleme der Allokation von CO2-Zertifikaten, 2009, S. 282 ff.). Allerdings verneint selbst die Beschwerdeführerin, dass die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ein Ausmaß erreicht, welches die Angemessenheit der gewährten kostenlosen Zuteilung als Ausgleich der durch die Einführung des Emissionshandelssystems verbundenen Beschränkungen von Art. 14 Abs. 1 GG in Frage stelle und zu einer Verletzung dieses Rechts führe. Für Art. 12 Abs. 1 GG gilt insoweit Entsprechendes.
  Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verletzt Art. 19 Abs. 4 GG, soweit es um die konkrete Anwendung des von § 4 Abs. 4 ZuG 2007 eingeräumten Prognosespielraums geht. Die Anwendung des einfachen Rechts auf den einzelnen Fall ist zwar grundsätzlich allein Sache der dafür zuständigen Fachgerichte. Bei einer grundsätzlichen Verkennung der Bedeutung von Verfassungsrecht kann das Bundesverfassungsgericht jedoch auch hier eingreifen (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>).
  Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Urteilen, die am selben Tag wie die vorliegend angegriffene Entscheidung ergangen sind, festgestellt. In den dortigen Verfahren hat es § 6 Abs. 6 ZuV 2007 für rechtswidrig befunden, weil der Verordnungsgeber einen von § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 abweichenden Begriff der Verbrennung definiert hatte. Das Bundesverwaltungsgericht meinte, die dortigen Klägerinnen, die wie die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren ebenfalls der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 unterlagen, würden durch die rechtswidrige Verordnungsbestimmung nicht in ihren Rechten verletzt. Zwar wäre die Zuteilungsentscheidung im Falle, dass § 6 Abs. 6 ZuV 2007 eine andere, zutreffende Regelung enthalten hätte, für die Klägerinnen günstiger ausgefallen, weil sich dann die Zahl der dem Erfüllungsfaktor und damit der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 unterliegenden Anlagen vergrößert hätte. Gleichwohl könne die Prognoseentscheidung der Behörde gerichtlich nicht beanstandet werden. Der Rechtsfehler betreffe zwar nicht einzelne Fehlzuteilungen, die nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge und des daraus abgeleiteten Kürzungsfaktors führten, sondern eine generell unzutreffende Anwendung der Zuteilungsregel des § 13 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007, die bei der Überprüfung der Prognoseentscheidung grundsätzlich beachtlich sei. Der Behörde könne aber nicht entgegengehalten werden, dass sie im Rahmen ihrer Prognose über die im Sinne des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 voraussichtlich zuzuteilenden Berechtigungen von der Gültigkeit des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 ausgegangen sei. Die Nichtigkeit dieser Vorschrift sei für die Behörde nicht offensichtlich gewesen, sondern sei erst im Nachhinein gerichtlich festgestellt worden. Die Anwendung der Vorschrift im Rahmen der behördlichen Prognose bewirke deshalb keinen beachtlichen Mangel bei der Ermittlung des Kürzungsfaktors (vgl. BVerwGE 129, 346; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 28.07 -, [...] Rn. 26).
  Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 ist - soweit es die Beschwerdeführerin betrifft - aufzuheben. Insoweit ist die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 93c Abs. 2 in Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG).
  Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 und Abs. 3 BVerfGG, die Entscheidung über die Festsetzung des Gegenstandswertes auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG. Die Minderung des im fachgerichtlichen Verfahren angenommenen Streitwerts um rund ein Drittel ist dem Umstand geschuldet, dass die hier begehrte Entscheidung nicht zu einer endgültigen Beilegung des Ausgangsrechtsstreits führt (vgl. BVerfGE 79, 365 <371>).