text: Beckers, Peter - Kapitel 5
  91Kapitel 5. Handlungsorientierungen und -präferenzen in Ost- und West-Berliner Bezirksverwaltungen
  5.1. Methodische Vorgehensweise der Untersuchung und Auswahl der Untersuchungsbereiche
  In Kapitel I der Arbeit wurde auf den Zusammenhang von wertbestimmten Handlungsorientierungen und -präferenzen aufmerksam gemacht. Präferenzen des Verwaltungspersonals, also die von ihnen gewünschte Handlungsweise in einer konkreten Handlungssituation, verweisen auf Orientierungen. Zur empirischen Analyse dieses verwaltungskulturellen Aspekts bezirklicher Transformation ist das methodische Konzept der Einstellungsforschung geeignet<300>, denn eine Einstellung beinhaltet nachfolgende definitorische Merkmale<301>:
  Eine Einstellung ist im Wertesystem verankert und bestimmt als Ergebnis von sozialer Erfahrung die Wahrnehmung und Interpretation von Wirklichkeit<302>.
  Eine Einstellung präformiert objektbezogene Handlungsintentionen, also die Präferenz für eine bestimmte Handlungsweise<303>.
  Eine Einstellung ist zeitlich relativ konstant und unabhängig von situativen oder wechselnden Bezügen<304>.
  Eine Einstellung spiegelt als Zu- oder Abneigung gegenüber einem bestimmten Objekt die Bewertung von Realität wider<305>.
  92Einstellungen verdeutlichen Handlungspräferenzen und Orientierungsmuster. Da Einstellungen im intrapersonalen Wertesystem verankert sind, wandeln sie sich auch unter veränderten institutionellen Rahmenbedingungen nur sukzessive. Die Differenzen vorherrschender Handlungsorientierungen in der DDR-Verwaltung<306> und in der öffentlichen Verwaltung westdeutscher Prägung<307> lassen unterschiedliche Einstellungen in Ost- und West-Berliner Bezirksverwaltungen vermuten. Sie werden mit standardisierten und eindimensionalen Fragebögen als geradezu klassische Methode der Einstellungsforschung<308> ermittelt. Zur ihrer Analyse werden weitere, überwiegend mit qualitativen Erhebungsmethoden ermittelte Aussagen und Meinungen des Verwaltungspersonals ergänzend herangezogen<309>. Die empirischen Erhebungen zur Analyse von Einstellungen wurden 1993 im Rahmen des Berlin-Forschungsprojekts "Umbruch und Innovation in der Ost-Berliner Bezirksverwaltung"<310> vorgenommen. In diesem Projekt wurde nach Einstellungen und Werthaltungen von Leitungspersonal und Sachbearbeitern in Ost- und West-Berliner Bezirksverwaltungen gefragt<311>. Die hier vorzunehmende Auswertung der Daten nach Alt- und Neupersonal als unabhängige Variable der Untersuchungsgruppe Ostpersonal unterblieb. Die empirische Datenerhebung wurde anhand eines Fragebogens durchgeführt, der für die KSPW-Forschungsstudien konzipiert worden ist<312>. Da die Bezirke im Berliner Verwaltungsaufbau strukturelle Unterschiede zu Kommunen aufweisen, wurde er leicht verändert, blieb aber in seiner Grundstruktur erhalten (Fragekategorien, Numerierung usw.)<313>. 93Der Fragebogen enthielt 72 Fragen, von denen 56 geschlossen gehalten waren<314> und gliederte sich in elf Fragedimensionen, die in nachfolgender Übersicht 12 dargestellt sind.
  Übersicht 12: Gliederung des Fragebogens Angaben zur Person und zum beruflichen Werdegang
  Funktionsbedingungen und Handlungsspielräume in Politik und Verwaltung
  Verhältnis von Bezirksverwaltung zur Bezirksvertretung (BVV)
  Rechtliche Regelungen, Entscheidungsfindung
  Arbeits- und Handlungssituation
  Vergleich des Verwaltungshandelns vor der "Wende" und heute
  Mitgliedschaften in Organisationen und Parteien, Parteipräferenz
  Die Auswertung der mittels des Fragebogens erhobenen Daten erfolgte mit Hilfe eines computergestützten Statistikprogramms<315>. Die Antworten auf offen gehaltene Fragen wurden überwiegend<316> mit Hilfe eines Datenbankprogrammes nachträglich kodiert und zusammen mit den Antworten auf die geschlossen gehaltenen Fragen zu einem quantitativen Datensatz aggregiert. 94Als unabhängige, erklärende Variablen dienten Geburtsort<317> und Wohnort<318> zum Zeitpunkt des 9. November 1989 sowie gegenwärtiger Dienstort (Ost- oder West-Berliner Bezirksverwaltung). Zur Bestimmung des in der DDR oder in der Bundesrepublik sozialisierten Verwaltungspersonals wurden sie in die beiden unabhängigen Variablen Ost- und Westpersonal aggregiert. Dabei wurden die Antworten in der (alten) Bundesrepublik sozialisierter, aber in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen tätiger Personen nicht berücksichtigt<319>. Aufgrund der Variablen berufliche Tätigkeit<320> und beruflicher Werdegang<321> wurde die unabhängige Variable "Ost" weiter in Alt- und Neupersonal differenziert. In die Untergruppe Altpersonal wurden die Daten von Befragten aggregiert, die vor dem 9. November 1989 bereits über Verwaltungserfahrung in der DDR-Staatsverwaltung verfügten, d.h. in einer Ministerial-, Magistrats- oder Stadtbezirksverwaltung einschließlich der unmittelbaren Verwaltungsbereiche ihrer nachgeordneten Einrichtungen wie beispielsweise die Krippenverwaltung oder Schulverwaltung des Stadtbezirks tätig waren. Obwohl die nachgeordneten Einrichtung ebenso wie die kreisgeleiteten Betriebe dem Rat des Stadtbezirks unterstanden, zählen sie - mit Ausnahme ihrer Verwaltungsbereiche - aufgrund ihrer überwiegend verwaltungsfernen ökonomisch-sozialen Funktion nicht zur DDR-Staatsverwaltung im engeren Sinne<322>. Die Daten aller anderen in der DDR sozialisierten Befragten wurden in die Untergruppe Neupersonal aggregiert<323>, so daß die in nachfolgender Übersicht 13 dargestellten Untersuchungsgruppen gebildet wurden. 95
  Übersicht 13: Gliederung der Untersuchungsgruppen
  Ostpersonal
  Altpersonal gesamt gesamt
  Die abhängigen, zu erklärenden Variablen entsprechen mit nur wenigen Ausnahmen den Antwortkategorien des Fragebogens und sind im Tabellenanhang dieser Arbeit aufgeführt. Auf eine statistische Auswertung der Signifikanz von Beziehungen abhängiger Variablen wurde aufgrund der geringen Fallzahl verzichtet. Als Indikator für die Streuung der Antworten wurden Standardabweichungen angegeben. Die Konzeption des Fragebogens beinhaltete annähernd gleiche Abstände zwischen den Kategorien, so daß resultierende Variablen als intervallskaliert betrachtet werden können<324>.
  Zur besseren Übersichtlichkeit bei der Auswertung abhängiger Variablen wurden quantitative Ausprägungen wie beispielsweise "sehr schwach, schwach, stark, sehr stark" zusammengefaßt und Mittelwerte gebildet, die tendenzielle Häufigkeiten repräsentieren. Die Auswertung erfolgte nach Plausibilitäten, indem Meßergebnisse abhängiger Variablen kategorienübergreifend aufeinander bezogen wurden. Dieses Vorgehen dient dem Zweck, durch Interpretation der Antwortverteilung Hypothesen zum Verlauf des verwaltungskulturellen Aspekts bezirklicher Transformation zu bilden. Die Auswahl der Bezirksverwaltungen Weißensee, Friedrichshain und Kreuzberg begründete sich folgendermaßen: Die Bezirksverwaltung Weißensee diente zum Zeitpunkt der Personalstudie als "Modellbezirksamt", in dem Elemente einer Berliner Verwaltungsreform modellhaft eingeführt und erprobt werden sollten<325>. Hier eröffnete sich als Vorbereitung einer späteren, nach Abschluß der Reform durchzuführenden Evaluierung die Möglichkeit, noch vor Beginn der Implementationsphase eine Einstellungsmessung in einem Ost-Berliner Bezirksamt vorzunehmen. Um Hinweise auf signifikante Einstellungsdifferenzen innerhalb Ost-Berliner Bezirksverwaltungen zu erhalten, wurden Einstellungen des Personals im Bezirk Friedrichshain komparativ ermittelt. Die Auswahl dieser Bezirksverwaltung war von der Überlegung bestimmt, daß hier bereits auf eine 96empirische Fallstudie zurückgegriffen werden konnte<326>. Diese Möglichkeit bestätigte sich in der Auswertung nicht<327>, so daß die Daten der beiden Einstellungsmessungen aggregiert wurden. Da Kreuzberg eine vergleichbare Sozialstruktur wie sein Friedrichshainer Nachbarschaftsbezirk aufweist und ein besonders guter Zugang zum Untersuchungsbereich gewährleistet war, diente Kreuzberg als West-Berliner Vergleichsbezirk. Die Auswahl des Amts Allgemeine soziale Dienste (Soz III) der Abteilung Soziales und des Amts Wirtschaftliche Hilfen (Jug VIII) der Abteilung Jugend in den Bezirksverwaltungen wurde durch das Reformvorhaben des Modellbezirksamtes bestimmt, das auch eine organisatorische Neugliederung der Abteilungen und beider Ämter mit der Aufgabe der Sozialhilfegewährung vorsah<328>. Die Personalbefragung wurde im Zeitraum von April bis August 1993 durchgeführt. Die Befragten hatten die Möglichkeit, sich die Fragen von den Interviewern, die die Antworten in die Fragebögen eintrugen, erläutern zu lassen. Die Befragungen dauerten durchschnittlich ca. 90 Minuten. Angesichts von 111.720 Beschäftigten<329> in 23 Berliner Bezirksverwaltungen mußte sich die Erhebung auf eine Stichprobe beschränken. In Kreuzberg (5.084 Beschäftige) wurden 27 Personen befragt (0,5%) und in den beiden Ost-Berliner Bezirksverwaltungen (7.078 Beschäftigte) insgesamt 63 Personen (0,9%)<330>. In die Befragung wurde sowohl Leitungspersonal<331> als auch Sachbearbeiter<332> einbezogen. In der nachfolgenden Übersicht 14 wird das Verhältnis der Befragten zur Grundgesamtheit der zum Zeitpunkt der Befragung besetzten Planstellen deutlich.
  Friedrichshain Weißensee gesamt Kreuzberg Leitungspersonal in der Abteilung Jugend
  Leitungspersonal in der Abteilung Soziales
  Sachbearbeiter im Amt Jug VIII
  Sachbearbeiter im Amt Soz III
  Von den 56 in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen Befragten entstammten sechs aus der West-Berliner Verwaltung und übten Leitungsfunktionen aus<333>. Sie wurden bei der Auswertung der Antwortverteilung nicht berücksichtigt, so daß sich die Stichprobe (n=75) aus 50 in der Ost-Berliner Bezirksverwaltungen beschäftigten Personen<334> und aus 25 Personen<335> zusammensetzt, die in der West-Berliner Bezirksverwaltung tätig sind. Systematische Verzerrungen ergeben sich in den Gruppen Alt- und Neupersonal durch die Position der Befragten im Stellenkegel, wie in nachfolgender Übersicht 15 verdeutlicht wird. 98
  Westpersonal Altpersonal Neupersonal gesamt Leitungs-
  Sach-bearbeiter 21 (68%
  Die sich durch die unterschiedlichen Stellungen ergebenden systematischen Verzerrungen bleiben in der Auswertung grundsätzlich erhalten, da auf eine getrennte Darstellung von Leitungspersonal und Sachbearbeitern in dieser Arbeit verzichtet wird<336>. Aber dort, wo sich in den aggregierten Daten signifikante Unterschiede ergeben, wird in den nachfolgenden Abschnitten auf Differenzen in der Antwortverteilung von Leitungspersonal und Sachbearbeitern aufmerksam gemacht. Zur Analyse vorherrschender Handlungsorientierungen und Einflüsse auf den Verlauf bezirklicher Transformation wurde folgende Vorgehensweise gewählt: Im nachfolgenden zweiten Abschnitt werden die beruflichen Biographien der Untersuchungsgruppen erläutert, um Hinweise ihrer berufsspezifischen Sozialisation zu erhalten. Anschließend wird dem Einfluß früherer DDR-Verwaltungserfahrung bei der Bewältigung neuer Anforderungen nachgegangen. Im vierten, fünften und sechsten Abschnitt werden Einstellungen zur präferierten Rolle von Verwaltung im politischen Prozeß, zur Parteipolitik, zur Aufgabenwahrnehmung, zur Verwaltungsumwelt und zu institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns vergleichend analysiert. Hierbei wird auch den Einflüssen früherer Handlungsorientierungen auf die gegenwärtigen Einstellungen des Ostpersonals mit DDR-Verwaltungserfahrung nachgegangen. Bei der Analyse der im Jahr 1993 erhobenen Daten werden Ergebnisse weiterer, im Rahmen eines Projekts an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege 99Berlin im Jahr 1995 durchgeführter empirischer Erhebungen verwendet<337>. Sie dienen zur Überprüfung der Ergebnisse aus dem Jahr 1993 im Zeitverlauf. Unter Verwendung überwiegend geschlossen gehaltener Fragebögen wurden die Berliner Bezirksamtsmitglieder (Rücklaufquote 45%; n=70, )<338> und Sachbearbeiter in zwei weiteren Ost-Berliner Bezirksverwaltungen (n=80)<339> zum Verlauf bezirklicher Transformation befragt. In weiteren Ost-Berliner Verwaltungen durchgeführte Leitfadeninterviews (n=18)<340> dienten zur qualitativen Datenerhebung. Diese Datenerhebungen werden im weiteren Verlauf der Arbeit als FHVR-Studie bezeichnet. 5.2. Berufliche Biographien der Befragten
  5.2.1. Untersuchungsgruppe Ostpersonal
  Der Umbruch in der DDR und fehlende verwaltungsspezifische Regelqualifikation haben zu einer ausgeprägten Heterogenität beruflicher Werdegänge des befragten Personals geführt. Sie differieren in den Gruppen Alt- und Neupersonal teilweise in jeweiliger Abhängigkeit ihrer Zugehörigkeit zu den Fachämtern (Abteilung Jugend und Soziales) sowie ihrer Stellung in der Verwaltungshierarchie (Leitungspersonal, Sachbearbeiter), was bei der nachfolgenden Übersicht 16 berücksichtigt wird. 100
  Übersicht 16: Zusammensetzung der Untersuchungsgruppen Alt- und Neupersonal nach Stellung und Fachbereich Stellung Bereich
  Altpersonal Neupersonal Leitungspersonal
  0 Teilsumme
  Sachbearbeiter Jug VIII
  Deutlich wird in der Übersicht 16, daß beinahe zwei Drittel (62%) der befragten Stichprobe (n=50) bereits in der Stadtbezirksverwaltung oder in der Verwaltung einer ihrer nachgeordneten Einrichtungen tätig war (Leitungspersonal: 71%; Sachbearbeiter: 58%). Diese Zusammensetzung der Stichprobe bestätigt die Annahme der relativ hohen personellen Kontinuität des DDR-Verwaltungspersonals in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen<341>. Schöne/Rößler stellen in ihrer Fallstudie zu Frankfurt/Oder ebenfalls einen Anteil von etwa zwei Dritteln Altpersonal besonders in der Gruppe der Sachbearbeiter fest, während in den von Berg/Nagelschmidt untersuchten ostdeutschen Kommunen (Landkreis- und Stadtverwaltungen) dieser Anteil etwa 29 Prozent beim Leitungspersonal (Amtsleiter, Amtsdirektoren u.a.m.) beträgt<342>. Der Grund für diese differierenden Anteile ist die unterschiedliche Praxis der Personalrekrutierung, wie bereits am Beispiel des Jugendamts im vorangegangenen Kapitel deutlich wurde und auch für ostdeutsche Kommunen bestätigt wird<343>. Sie dürfte sich bei der Besetzung von Leitungsstellen besonders ausgewirkt haben, so daß sich auch hier kein einheitli-
  101ches Bild der Personalrekrutierung ergibt. Allerdings beträgt der Anteil des Altpersonals in der FHVR-Studie schriftlich befragter Sachbearbeiter (n=80) sogar 77 Prozent<344> und bestätigt für zwei weitere Ost-Berliner Bezirksverwaltungen die Annahme einer relativ hohen personellen Kontinuität.
  5.2.1.1. Untergruppe Altpersonal a) Altpersonal mit Leitungsaufgaben
  In der Abteilung Jugend wurde das Altpersonal mit Leitungsaufgaben aus der Abteilung Volksbildung der Stadtbezirksverwaltung in das Jugendamt übernommen. Es war mit nur einer Ausnahme als Jugendfürsorger im Referat Jugendhilfe tätig, verfügt überwiegend über eine pädagogische Ausbildung als Diplom-Lehrer und die Zusatzausbildung als Jugendfürsorger und hat im Durchschnitt neun Jahre im erlernten Beruf gearbeitet, bevor der Eintritt in die Stadtbezirksverwaltung erfolgte. Nachdem es dort durchschnittlich zehn Jahre tätig war, wurde es zwischen Oktober 1990 und Januar 1991 in das Jugendamt übernommen und übt dort seitdem seine Leitungstätigkeit aus. In der Abteilung Soziales waren alle vier Befragten bereits in der Stadtbezirksverwaltung tätig, davon zwei im Verwaltungsbereich des Rates und zwei in der Verwaltung der Krippen als nachgeordnete Einrichtung der Abteilung Gesundheit. Sie verfügen über eine medizinisch-pflegerische Ausbildung, überwiegend mit einem Fachschulabschluß als Krankenschwester oder Hebamme. Das Altpersonal ist in der überwiegenden Mehrzahl unmittelbar nach Abschluß der Berufsausbildung in die Verwaltung des Rates eingetreten, so daß die durchschnittliche Berufserfahrung im erlernten Beruf nur etwa ein Jahr beträgt. In der Stadtbezirksverwaltung war es etwa 14 Jahre tätig, bevor es im Zuge des Aufbaus des Sozialamts im Juli 1990 in die Bezirksverwaltung übernommen wurde. Die eine Hälfte übt die Leitungsfunktion seit Bildung des Sozialamts im Juli 1990 aus und die zweite Hälfte seit 1991. Das Altpersonal mit Leitungsaufgaben in den Abteilungen Jugend und Soziales war überwiegend länger als zehn Jahre in der Stadtbezirksverwaltung tätig und hat dort keine Leiter-Funktion ausgeübt hat (Referats- oder Abteilungsleiter). Die beruflichen 102Biographien der Befragten sind ein Beleg dafür, daß in den Bezirksverwaltungen von Weißensee und Friedrichshain ein Wechsel des früheren Leitungspersonals stattgefunden hat. b) Altpersonal mit Sachbearbeiteraufgaben
  Im Amt VIII der Abteilung Jugend waren die befragten Sachbearbeiter überwiegend (73%) in nachgeordneten Einrichtungen der Abteilung Volksbildung (Schulverwaltung) sowie des Fachorgans Gesundheits- und Sozialwesen (Krippenverwaltung) tätig. Die Minderheit (27%) war in unterschiedlichen Bereichen (Referat Jugendhilfe, Kreishygieneinspektion, Magistrat) beschäftigt. Etwa die Hälfte der Sachbearbeiter arbeitete ca. drei Jahre im erlernten Beruf, bevor der Eintritt in die Stadtbezirksverwaltung erfolgte, während die zweite Hälfte bereits unmittelbar nach Abschluß der Ausbildung dort eintrat. Die Befragten waren durchschnittlich etwa vierzehn Jahre in der Stadtbezirksverwaltung tätig. Sie üben ihre Funktion im Jugendamt seit Oktober 1990 und Januar 1991 aus. Im Amt III der Abteilung Soziales waren etwa drei Viertel der Befragten im Fachorgan Gesundheits- und Sozialwesen des Stadtbezirks tätig und ein Viertel in weiteren Verwaltungsbereichen (Abteilung Kultur, Abteilung Innere Angelegenheiten). Zwei Drittel arbeiteten ca. drei Jahre in ihrem erlernten Beruf und trat anschließend in die Stadtbezirksverwaltung ein, während das verbleibende Drittel unmittelbar nach Abschluß der Berufsausbildung seine Tätigkeit in der DDR-Verwaltung aufnahm. Vor der Übernahme in die Bezirksverwaltung waren die Befragten bereits zwölf Jahre beim Rat des Stadtbezirks tätig. Seine heutige Funktion üben sie in der überwiegenden Mehrzahl bereits seit dem Aufbau des Sozialamtes im Zuge der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zum 1.7.1990 aus.
  Die Sachbearbeiter in den Ämtern Jug VIII und Soz III verfügen über ähnlich differenzierte Berufsabschlüsse: 57 Prozent haben einen Facharbeiterabschluß. Etwa ein Drittel von ihnen hat eine eher verwaltungsnahe Ausbildung, beispielsweise als Facharbeiter Schreibtechnik, während etwa zwei Drittel über eine eher verwaltungsferne Ausbildung verfügen (z.B. Elektriker, Verkäuer); 38 Prozent verfügen über einen Fachschulabschluß, überwiegend in pädagogischen oder medizinisch-pflegerischen Berufen (Erzieher, Krankenschwester); 103
  5 Prozent haben einen Hochschulabschluß (Diplom-Lehrer). Deutlich wird, daß Berufgruppen wie Ingenieur, Krippenerzieher, Facharbeiter Schreibtechnik, Kindergärtner hier ebenso vertreten sind wie Flugzeugmechaniker, Photographen, Maschinisten, Verkäufer oder Herrenmaßschneider. Die fehlende Regelqualifikation für eine Tätigkeit in der DDR-Verwaltung und der plötzliche Personalbedarf im Kontext der Ämterbildungen haben zu heterogenen, in ihrer überwiegenden Mehrzahl eher verwaltungsfernen beruflichen Qualifikationen des Ostpersonals geführt. 5.2.1.2. Untergruppe Neupersonal In der Abteilung Jugend trat das Neupersonal mit Leitungsaufgaben zwischen November 1990 und März 1991 in die Bezirksverwaltung ein. Es übt seitdem auch seine gegenwärtige Funktion aus und verfügt in seiner Mehrzahl über eine pädagogische Ausbildung (Diplom-Pädagoge und Fachschule Krippenerzieher). Etwa die Hälfte hat aufgrund der Berufstätigkeit bereits "Leiter"-Erfahrungen. Das Neupersonal war vor Eintritt in die Bezirksverwaltung in unterschiedlichen Bereichen tätig (VEB, Deutsches Rotes Kreuz, Heimleiter, Wissenschaft). Die durchschnittliche Berufserfahrung außerhalb der Verwaltung beträgt etwa 13 Jahre. Die beruflichen Werdegänge des Neupersonals mit Sachbearbeiteraufgaben unterscheiden sich in den Ämtern Jug VIII und Soz III kaum voneinander. Es hat überwiegend in einem VEB gearbeitet, die durchschnittliche Berufstätigkeit betrug etwa 16 Jahre, bevor es nach erfolgter oder drohender Arbeitslosigkeit überwiegend bis Januar 1991 seine Stelle in der Bezirksverwaltung antrat. Die Berufsabschlüsse entsprechen weitgehend denen des Altpersonals mit Sachbearbeiteraufgaben: 52 Prozent verfügen über einen Facharbeiterabschluß. Hier überwiegen eher verwaltungsferne Berufsabschlüsse (z.B. Elektriker, Weber, Verkäufer); 43 Prozent haben einen Fachschulabschluß, häufig als Ingenieur (Ingenieur-Ökonom, Ingenieur für Werkstoffkunde); 5 Prozent verfügen über einen Hochschulabschluß (Diplom Ökonom, Diplom Chemiker). Im Vergleich zum Altpersonal fällt auf, daß der Anteil mit Hochschul- und Fachschulabschlüssen deutlich höher liegt. Anscheinend war das Neupersonal durch drohende oder erfolgte Arbeitslosigkeit vom Strukturwandel betroffen, der im Kon-
  104text des deutsch-deutschen Einigungsprozesses zur Rationalisierung oder Auflösung von VEB und wissenschaftlichen Einrichtungen führte. 5.2.2. 2.2 Vergleichsgruppe Westpersonal
  Die Gruppe des Westpersonals der Kreuzberger Bezirksverwaltung setzt sich aus Leitungspersonal (28%) und Sachbearbeitern (72%) zusammen. Die beruflichen Biographien der Befragten unterscheiden sich kaum voneinander, so daß sich eine nach Abteilungen oder Ämtern differenzierte Darstellung seiner Werdegänge erübrigt. Das Leitungspersonal in den Abteilungen Jugend und Soziales verfügt überwiegend (72%) über eine verwaltungsbezogene Fachhochschulausbildung, insbesondere als Diplom-Verwaltungswirt. Nur eine Minderheit (28%) hat ein sozialpädagogisches Fachhochschulstudium absolviert. Überwiegend ist das Westpersonal unmittelbar nach Abschluß des Studiums in die Bezirksverwaltung eingetreten. Nur etwa jeder Vierte (28%) verfügt über eine durchschnittlich dreijährige Berufserfahrung außerhalb der Verwaltung, wobei die Berufstätigkeit im öffentlichen Dienst die frühere Tätigkeit um etwa das Achtfache übersteigt. Insgesamt verfügte das Leitungspersonal zum Zeitpunkt der Befragung über eine Verwaltungserfahrung von etwa 27 Jahren.
  Die beruflichen Biographien der Sachbearbeiter in den Ämtern Soz III und Jug VIII sind beinahe identisch. Mehr als zwei Drittel (72%) der Befragten haben eine verwaltungsbezogene Fachhochschulausbildung abgeschlossen (Diplom-Verwaltungswirt), verfügt über keinerlei Berufserfahrung außerhalb der Verwaltung und ist dort seit etwa zehn Jahren tätig. Nur eine Minderheit (28%) hat keine verwaltungsbezogene Berufsausbildung (z.B. als Koch, Arzthelferin). Sie arbeitete durchschnittlich sechs Jahre im erlernten Beruf, bevor der Eintritt in die Bezirksverwaltung erfolgte, wo sie seit etwa 16 Jahren tätig ist. Etwa zwei Drittel des Westpersonals trat unmittelbar nach Abschluß seiner Ausbildung in die Bezirksverwaltung ein und verfügt über eine etwa 16-jährige Verwaltungserfahrung. Auch beim verbleibenden Drittel dominiert die berufliche Verweildauer in der öffentlichen Verwaltung gegenüber seiner vorangegangenen Berufstätigkeit um beinahe das Dreifache. Daher kann auch bei ihm vermutet werden, daß die Verwaltungssozialisation für die Ausbildung berufsbezogener Einstellungen prägend 105gewesen ist. 5.2.3. Zusammenfassung
  Die berufliche Sozialisation des Westpersonals in der Bezirksverwaltung umfaßt zum Zeitpunkt der Personalbefragung im Durchschnitt etwa 15 Jahre, wobei die vorangegangene Verwaltungsausbildung als berufliche Qualifikation dominiert. Die Berufserfahrung außerhalb der öffentlichen Verwaltung ist verschwindend gering. Bei einem Durchschnittsalter von etwa 42 Jahren kann angenommen werden, daß die langjährige Sozialisation in der Bezirksverwaltung einen prägenden Einfluß auf die Ausbildung berufsbezogener Einstellungen und Meinungen hat<345>. Übersicht 17: Durchschnittliche berufliche Verweildauer der befragten Stichprobe in den Untersuchungsgruppen Ostpersonal
  Neupers.
  Altpers. außerhalb der Verwaltung 14 Jahre 3 Jahre
  2 Jahre Stadtbezirksverwaltung 0
  15 Jahre 0
  Bezirksverwaltung 3 Jahre 3 Jahre 16 Jahre Durchschnittsalter
  39 Jahre 41 Jahre
  In der Untersuchungsgruppe Ostpersonal sind die Befragten in der Gruppe Neupersonal im Durchschnitt 39 Jahre alt<346>. Vor Eintritt in die Bezirksverwaltung waren sie etwa 14 Jahre in Betrieben und Einrichtungen der DDR tätig, wo sie mit nur wenigen Ausnahmen keine verwaltungsbezogenen Aufgaben ausübten. Sachbearbeiter und Leitungspersonal ist als Verwaltungsneuling in die Bezirksverwaltung eingetreten<347>.
  106Das Durchschnittsalter des Altpersonals beträgt 41 Jahre. Es war etwa 15 Jahre in der Stadtbezirksverwaltung tätig, bevor der Wechsel in die Bezirksverwaltung erfolgte. Für West- und Altpersonal ist die langjährige berufsspezifische Sozialisation in der Bezirks- bzw. Stadtbezirksverwaltung kennzeichnend, während das Neupersonal über diese Sozialisation nicht verfügt. Daher wird vermutet, daß die Untersuchung signifikante Differenzen in den Einstellungs- und Orientierungsmustern aller drei Gruppen ergibt. Die Herausbildung einer ostspezifischen Verwaltungskultur wird besonders vom Zusammenwirken der Einflüsse aus weiterwirkender DDR-Verwaltungssozialisation und eher heterogenen beruflichen Prägungen in Organisationen, Betrieben und Einrichtungen der DDR bestimmt.
  5.3. Einschätzungen zur Handlungssicherheit des Ostpersonals im Umgang mit den neuen rechtlichen Regelungen Für rechtsgebundenes Verwaltungshandeln und für die Effizienz der Verwaltungsorganisation ist die Handlungssicherheit des Personals im Umgang mit den neuen (verwaltungs-)rechtlichen Regelungen eine grundlegende Voraussetzung. Die Verwaltungshilfe West-Berlins diente dem Zweck, den Lernprozeß des Ostpersonals bei der Einarbeitung in die neuen Aufgaben der Bezirksverwaltung und den Umgang mit den rechtlichen Regelungen zu unterstützen<348>. Sie wurde vor allem von den Ost/West-Bezirkspartnerschaften getragen. Während von Frühjahr 1990 bis zum 3. Oktober 1990 großenteils materielle Hilfen und Informationstransfer die Verwaltungshilfe dominierte, wurde nach dem Beitritt der DDR zum Personalaustausch übergegangen. Kuhlmei schätzt, daß anfangs etwa drei Viertel der Sachbearbeiter des Bezirks Marzahn zu mehrwöchigen Hospitationen im Partnerbezirk Steglitz abgeordnet waren<349>.
  Im April 1991 gründete die Senatsverwaltung für Inneres die zentrale "Koordinierungsgruppe Verwaltungseinheit (KVE)"<350>. Sie richtete die zentrale Berliner Perso-
  107nalbörse ein, um einen berlinweiten Personalaustausch der Bezirke zu fördern. Hier konnten sich potentielle Verwaltungshelfer um einen maximal auf zwei Jahre begrenzten Einsatz in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen bewerben. Die Ost-Berliner Bezirke sollten aus dem Pool der Bewerber die benötigten Verwaltungshelfer auswählen<351>. Die Personalbörse vermittelte 504 Verwaltungshelfer<352>. Auch Stellenbesetzungen mit Personal aus der West-Berliner Verwaltung, überwiegend aus Partnerbezirken, sollten den Lernprozeß des Ostpersonals beim Umgang mit den neuen Regelungen befördern helfen<353>. Neben der Verwaltungshilfe dienten Fortbildungen zur fachlichen Qualifizierung des Ostpersonals. Übersicht 18: Fortbildungsbogen Sachbearbeiter Rechtsgebiet
  Die Arbeit in der Betreuungsverwaltung 6/1991
  Ausgewählte Fragen aus dem Bereich der Betreuungsverwaltung - Vertiefungskurs
  36 Beratung über Leistungen nach dem BSHG
  3/1992 bis 4/1992
  Geltendmachung und Einziehung von Unter-haltsansprüchen 5/1992
  Hilfe in besonderen Lebenslagen 7/1992
  Bundessozialhilferecht 12/1992 bis 2/1993
  Einführung Verwaltungsrecht
  Fortbildungsbogen Sachbearbeiter (Jug VIII). Stand: Juni 1993
  108Der in der voranstehenden Übersicht 18 dargestellte Fortbildungsbogen eines mit Aufgaben der Leistungsgewährung nach dem BSHG betrauten Sachbearbeiters gibt einen Eindruck über Inhalt und Umfang der von Juni 1991 etwa bis zum Zeitpunkt der Befragung an der Berliner Verwaltungsakademie durchgeführten 160 Fort-bildungsstunden. Im Frühjahr 1993 endete die personelle Verwaltungshilfe der Bezirkspartnerschaften<354>. Im Mai 1993 wurde die KVE aufgelöst. Die Verwaltungshilfe wurde von dem Ziel bestimmt, möglichst zügig ein rechtsgebundenes Verwaltungshandeln zu gewährleisten. Auch nach dem Ende personeller Verwaltungshilfe nannte mehr als jeder Dritte (40%) den Partnerbezirk als vorrangige Informationsquelle bei der Einarbeitung in neue Aufgaben<355>. Dieser Kontakt findet häufiger als einmal im Monat, überwiegend telefonisch statt, um Auskünfte zu Fachfragen einzuholen. Die Fachkompetenz der Kollegen im Partnerbezirk wird noch häufig benötigt. Allerdings verfügt mehr als die Hälfte der befragten Sachbearbeiter über keinerlei Kontakt zum Partnerbezirk<356>, so daß nur 30 von 56 Befragten die nachfolgenden Aussagen zum Inhalt der Kontakte bewerten konnten<357>. Tabelle 5: Entscheidungshilfe durch den Partnerbezirk
  Frage: Was ist für Sie gegenwärtig beim Kontakt zum Partnerbezirk wichtig? Ostpersonal
  Erfahrungsaustauch 3,5 MW
  Siehe Tabelle 5 im Anhang
  Die Befragten stimmten auch nach dem Ende der personellen Verwaltungshilfe den Aussagen zu, denen zufolge die Hilfe bei Entscheidungen und Rechtsauskünfte beim Kontakt zum Partnerbezirk "wichtig" sind. Diese Zustimmung macht einen vielfach 109noch von Unsicherheiten begleiteten Umgang mit dem Verwaltungsrecht deutlich. Um Hinweise auf den Stand der Handlungssicherheit im Umgang mit den neuen rechtlichen Regelungen zu erhalten, wurde das befragte Ostpersonal gebeten, aus vier Aussagen höchstens zwei zutreffende auszuwählen.
  Die Schwierigkeiten werden oft übertrieben dargestellt. Näher betrachtet sind die Regelungen einfacher als man denkt
  Nach der keineswegs einfachen Einarbeitungszeit komme ich mit den neuen Regelungen durchaus zurecht
  Trotz intensiver Einarbeitung komme ich immer noch nicht zurecht
  Meines Erachtens wird es noch lange dauern, bis wir mit den neuen Regelungen zurecht kommen
  Siehe Tabelle 2 im Anhang
  Die Mehrzahl der Befragten ist der Meinung, inzwischen über ein ausreichendes Maß an Handlungssicherheit zu verfügen, um mit den Regelungen des Sozial- und Jugendhilferechts umgehen zu können. Allerdings wird von etwa jedem dritten Befragten der Aussage zugestimmt, daß es noch lange dauern wird, bis wir mit den neuen Regelungen zurecht kommen. Diese Einschätzung weist eher auf eine "relative Handlungssicherheit" des Ostpersonals hin. Sie beinhaltet, daß vielfach noch Unsicherheiten in der Anwendung der neuen rechtlichen Regelungen bestehen. Die Annahme einer relativen Handlungssicherheit bestätigt sich bei der Bewertung der Aussage, daß die neuen rechtlichen und administrativen Regeln nicht überschaubar seien. Ihr wird zwar nicht zugestimmt, aber sie findet auch keine Ablehnung (2,5 MW)<358>. Die im Jahr 1993 festgestellten Handlungsunsicherheiten im Umgang mit 110den rechtlichen Regelungen werden durch Ergebnisse der im Jahr 1995 durchgeführten FHVR-Studie bestätigt: Hier schätzt etwa ein Viertel der befragten Sachbearbeiter (n=80) in zwei weiteren Ost-Berliner Bezirksverwaltungen die Rechtskenntnisse als "weniger gut/schlecht" ein<359>. Allerdings beinhaltet die Annahme der relativen Handlungssicherheit, daß die Mehrzahl der Befragten inzwischen mit den neuen Regelungen zurecht kommt. Möglicherweise hat die frühere DDR-Verwaltungserfahrung des Altpersonals dazu beigetragen, daß es sich schneller in die neuen Aufgaben einarbeiten konnte als die Verwaltungsneulinge. Tabelle 2: Einschätzung der Handlungssicherheit
  Beinahe jeder zweite Befragte in der Gruppe des Altpersonals stimmt der Aussage, es wird noch lange dauern, bis wir (...) zurecht kommen, zu, während nur etwa jeder Vierte in der Gruppe des Neupersonals zustimmt. Die weiteren Antworten des Neupersonals zu den Aussagen dieser Frage weisen ebenfalls darauf hin, daß es seine 111relative Handlungssicherheit höher einschätzt als das Altpersonal<360>. Auch der Aussage, daß die neuen rechtlichen Regelungen nicht überschaubar sind, stimmt das Altpersonal eher zu (2,9 MW) als das Neupersonal (2,4 MW)<361>. Das Altpersonal schätzt seine Sicherheit im Umgang mit den neuen rechtlichen Regelungen geringer ein als das Neupersonal. Dieses Ergebnis wird in der zwei Jahre später durchgeführten FHVR-Studie nicht bestätigt: Hier ist es Neupersonal, das seine Rechtskenntnisse deutlich "weniger/gut-schlecht" einschätzt als das Altpersonal (33% zu 13%)<362>. Um weitere Hinweise auf den Einfluß früherer DDR-Verwaltungserfahrung bei der Bewältigung der veränderten Anforderungen zu erhalten, wurden die Befragten gebeten, nachfolgende Frage zu beantworten.
  ... hemmend
  ... weder hemmend noch nützlich
  Siehe Tabelle 6 im Anhang Nur etwa die Hälfte des Altpersonals ist der Meinung, daß sein Vorwissen einen Nutzen aufweist<363>. Dagegen schätzt mehr als zwei Drittel des Neupersonals die DDR-Verwaltungserfahrung ihrer Kollegen als für die Einarbeitung in die Aufgaben der Bezirksverwaltung nützlich ein. Auch Befragungen in ostdeutschen Kommunalverwaltungen belegen die relativ hohe Wertschätzung der DDR-Verwaltungserfah-
  112rung durch das Neupersonal<364>. Das Alt- und Neupersonal, das die Antwort nützlich wählte, wurde gebeten, die Gründe für seine Einschätzung zu nennen. Tabelle 7: Gründe für die Nützlichkeit der DDR-Verwaltungserfahrung bei der Einarbeitung in die neuen Aufgaben
  Sonstiges mit Angabe
  Siehe Tabelle 7 im Anhang Das Neupersonal nennt vor allem die allgemeine Problemkenntnis, während es dem spezielleren Fachwissen eine geringere Nützlichkeit zuerkennt. Unter Sonstiges überwiegen Beispiele<365> wie "Aktenführung, Schreiben aufsetzen" und "Kenntnisse der Verwaltungsabläufe". Diese Antwortverteilung verdeutlicht, daß das Neupersonal vor allem das Vorwissen des Altpersonals um Regelungen der Verwaltungsorganisation für hilfreich hält.
  Das Altpersonals begründet den Nutzen des Vorwissens mit dem eher speziellen Fachwissen. Die unter Sonstiges genannten Beispiele<366> verweisen auf die Nützlichkeit von DDR-Verwaltungserfahrungen beim Erlernen des Umgangs mit neuen Rechtsnormen, wie beispielsweise die Erläuterung "es haben sich ja nur die Gesetze geändert. Die Umstellung von einem Recht auf ein anderes ist leichter, als wenn jemand von außen in die Verwaltung kommt und noch niemals mit den rechtlichen 113Dingen zu tun gehabt hat". Auf diese Annahme weisen auch die fünf Interviews<367> hin, wie beispielsweise nachfolgendes Zitat deutlich macht: "Was habe ich eingebracht? Das was zum sozialarbeiterischen Arbeitsalltag gehört, obwohl sich doch viel verändert hat. Also beispielsweise wie wird beraten, wie werden Kontakte geknüpft usw. Auch die Rechtsnormen und Ausführungsbestimmungen haben sich natürlich geändert, aber die konnte man relativ schnell lernen, wir haben ja früher schließlich nicht auf dem Baum gesessen. Die Erfahrungen mit dem Bürger und die Gesetzeskenntnis waren wichtig. Vieles war in der Übergangszeit auch nicht geregelt. Da konnte man ja nur auf Erfahrungen zurückgreifen" (IJ4).
  Allerdings wird die Nützlichkeit der DDR-Verwaltungserfahrung vom Altpersonal deutlich kritischer beurteilt als vom Neupersonal. Die Ursache liegt in dem differierenden Maßstab, den Neu- und Altpersonal der Bewertung zugrunde legen: Das Altpersonal mißt die Nützlichkeit des fachspezifischen Vorwissens für die heutige Tätigkeit in der Sozial- und Jugendverwaltung. Da es häufig keine Anwendung mehr finden kann, gab etwa die Hälfte des Altpersonals an, daß seine Erfahrungen "weder hemmend noch nützlich" gewesen seien. Bei etwa einem Drittel war das frühere Fachwissen von großer Bedeutung für die Einarbeitung in die neuen Aufgaben, nicht zuletzt auch bei dem Erlernen des Umgangs mit dem Verwaltungsrecht. Das Neupersonal sieht die Nützlichkeit durch die allgemeine Problemkenntnis begründet, vor allem durch das Vorwissen um Regelungen der Verwaltungsorganisation. Möglicherweise half ihm das Altpersonal hier bei der Einarbeitung, während es ihm bei der Umstellung auf die veränderten Fachaufgaben keine Hilfe sein konnte, da bei zwei Dritteln des Altpersonals ein Bruch zur früheren Tätigkeit vorlag. Er begründet, warum es seine frühere Handlungssicherheit noch nicht wiedergewonnen hat, denn es mißt seine Handlungsicherheit anhand der früheren Kompetenz. Die Verwaltungsneulinge verfügen nicht über diese Vergleichsmöglichkeit, so daß sie im Jahre 1993 zu einer trügerischen, sich in der Folgezeit nicht bestätigenden Einschätzung ihrer Sicherheit gelangen. Diese Interpretation erklärt, warum das zwei Jahre später in weiteren Bezirksverwaltungen befragte Neupersonal seine Rechts-kenntnisse deutlich schlechter einschätzt als das Altpersonal. Ein weiterer Beleg für diese Interpretation findet sich in der beinahe zeitgleich von Berg/Nagelschmidt in ostdeutschen Landkreisen und Städten durchgeführten Studie. Im Unterschied zum Neupersonal betont besonders das Altpersonal, inzwischen 114Unsicherheiten überwunden zu haben<368>. Unklar bleibt, wie sich die Unsicherheiten im Umgang mit dem Verwaltungsrecht auswirken. Die in der FHVR-Studie mit Amtsleitern und Rechtsamtsmitarbeitern geführten Interviews<369> weisen darauf hin, daß sie kaum zu fehlerhaften Verwaltungsakten führen, also nur geringe Außenwirkung entfalten. Diese Annahme wird durch eine Befragung von 6.476 "Kunden" der Sozial- und Jugendverwaltung in den 23 Berliner Bezirken bestätigt<370>: Nur etwa 27 Prozent der befragten Ost-Berliner wünschen sich "besseres/kompetenteres Personal" in der Leistungsverwaltung. Bei den befragten West-Berlinern sind es 23 Prozent. Angenommen werden kann, daß eine überproportional fehlerhafte Rechtsanwendung sich im Ost/West-Vergleich der Antworten niederschlagen würde. Allerdings wurde in den Interviews der FHVR-Studie auf binnenorganisatorische Steuerungsprobleme in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen hingewiesen<371>: Während Verwaltungsakte nur selten rechtlich zu beanstanden seien, würden verwaltungsorganisatorische Regelungen sehr häufig nicht eingehalten. Diese Aussagen werden durch die in den Jahren 1993 und 1995 durchgeführten empirischen Erhebungen bestätigt: 1993 konnte über ein Drittel der befragten Sachbearbeiter weder Fragen zum Berliner Verwaltungsaufbau noch zur Aufgabe und Funktion von Bezirksamt und Bezirksverordnetenversammlung beantworten, denn "ihr Wissensstand sei zu gering"<372>. In der zwei Jahre später durchgeführten FHVR-Studie schätzen die befragten Sachbearbeiter ihre Kenntnisse zur Organisationsstruktur zu 35 Prozent und zur Ablauforganisation zu 44 Prozent als "weniger gut/schlecht" ein<373>. In Interviews der FHVR-Studie wurde kritisiert, daß die Lerninhalte obligatorischer Fortbildungen kaum über ein zur unmittelbaren Aufgabenbewältigung notwendiges Wissen hinausreichen würde<374> und die Fortbildungskapazi-
  115täten Berliner Bildungseinrichtungen unzureichend seien<375>. Diese Ergebnisse sind ein Beleg dafür, daß die Handlungsunsicherheiten des Ostpersonals vor allem durch Defizite verwaltungsorganisatorischer Grundkenntnisse hervorgerufen werden. Sie führen zu Effizienzverlusten bei der Steuerung der Arbeitsabläufe, während die Erstellung rechtlich einwandfreier Verwaltungsakte kein Probelm darstellt. Dieses Ziel der Verwaltungshilfe wurde in den Ämtern Jug VIII und Soz III, die mit Aufgaben der Sozialhilfegewährung betraut sind, anscheinend erreicht<376>. Dieser Lernprozeß stellte unterschiedliche Anforderungen an das Alt- und Neupersonal: Während die Verwaltungsneulinge auch grundlegende Regelungen der Verwaltungsorganisation erlernen mußten, konnte hier das Altpersonal auf sein Vorwissen zurückgreifen. Obwohl veränderte Aufgaben der Sozial- und Jugendverwaltung nur einen sehr eingeschränkten Rückgriff auf früheres Fachwissen erlaubte, wurde die Einarbeitung in die neuen Aufgaben und rechtlichen Regelungen durch die DDR-Verwaltungserfahrung des Altpersonals begünstigt. Der Rückgriff auf frühere Verwaltungskenntnisse belegt, daß Orientierungen in der DDR-Verwaltung Eingang in die Bezirksverwaltung gefunden haben. Er muß sich nicht per se als nachteilig auf den Verlauf bezirklicher Transformation auswirken. Beispielsweise könnte die Regelorientierung, die für das Verwaltungshandeln der Jugendfürsorger typisch war, in der Stadtbezirksverwaltung dominiert und den Lernprozeß des Altpersonals auch beim Umgang mit den neuen rechtlichen Regelungen befördert haben. Denn diese Orientierung beinhaltet das grundlegende Wissen um die Bedeutung rechtlicher Normen für das Verwaltungshandeln. In den nachfolgenden Abschnitten wird untersucht, welche Einstellungen und Handlungsorientierungen beim Alt- und Neupersonals vorherrschen und ob sie die Herausbildug einer ostspezifischen Verwaltungskultur begünstigen. 1165.4. Einstellungen des Ost- und Westpersonals zur präferierten Rolle der Verwaltung im politischen Prozeß
  Auf die Anforderungen, die an Verwaltung westdeutscher Prägung im politischen Prozeß gestellt werden, wurde bereits hingewiesen. Problem- und Fachorientierungen des Personal erleichten es, daß die Verwaltung sich an der Lösung gesellschaftlicher Probleme aktiv beteiligt und ihre professionelle Fachlichkeit erhalten bleibt. Das Rollenverständnis des Personals verdeutlicht, wie es sich in seinem beruflichen Selbstverständnis wahrnimmt und welches Verständnis zur Funktion von Verwaltung im politischen Pozeß dominiert. Auf diesen Zusammenhang wurde bereits im Kapitel I der Arbeit am Beispiel des idealtypischen Bildes vom politischen und klassischen Beamten aufmerksam gemacht<377>. Um Hinweise auf Handlungsorientierungen des Personals zur präferierten Rolle von Verwaltung im politischen Prozeß und zur Parteipolitik zu erhalten, wurde auf häufig in der Verwaltungskultur-Forschung verwendeten Rollentypisierungen zurückgegriffen<378>. Die in Ost- und West-Berliner Bezirksverwaltungen Befragten wurden gebeten, die in nachfolgender Tabelle 8 aufgeführten Typisierungen zu bewerten<379>. Die Typisierungen des Bürgeranwalts, der sich um einzelne Probleme kümmert und des Vermittlers zwischen konfligierenden Interessen verweist besonders auf eine Umweltorientierung. Das Bewußtsein um die gesellschaftspolitischen Funktion von Verwaltung begünstigt die Ausbildung kooperativer Umweltbeziehungen. Dagegen entspricht die Typisierung Repräsentant des Staates eher dem binnenbezogenen, am hoheitlichen Gesetzesvollzug orientierten Verständnis von Verwaltung. Die Typisierung des Experten mit Fachwissen beinhaltet das Selbstverständnis eines problemverständigen Fachmanns. Der Experte versteht sich als jemanden, der sein Fachwissen aktiv zur Lösung gesellschaftlicher Probleme nutzt, also eine Problemorientierung aufweist. Sein gesellschaftspolitischer Handlungsbezug reicht über die Orientierung am Vollzug politischer Programme weit hinaus. Seine Präferenz, sich aktiv in die Phase der Politikformulierung einzubringen, wird besonders in der Typisierung des Initiators neuer Projekte und Problemlösungen deutlich. Allerdings erfordert das 117rechtsgebundene Verwaltungshandeln auch die eher legalistische, am Gesetzesvollzug orientierte Typisierung als Rechtsanwender. Das charakteristische Rollenverständnis des Personals kann erst durch den Bezug bestimmt werden, den die Antwortverteilungen zueinander aufweisen. Tabelle 8: Berufliches Rollenverständnis Frage: Wie stark fühlen Sie sich folgenden Charakterisierungen zugehörig?
  Westpersonal*
  Neupers.*
  Altpers.*
  3,1 MW (2.)
  3,3 MW (2.)
  3,1 MW (4.)
  2,1 MW (8.)
  2,3 MW (7.)
  2,6 MW (6.)
  Repräsentant des Staates 2,7 MW (5.)
  2,6 MW (4.)
  2,7 MW (4.)
  2,4 MW (8.)
  2,2 MW (7.)
  2,5 MW (7.)
  1,8 MW (9.)
  1,7 MW (9.)
  Parteipolitiker 1,2 MW (10)
  1,3 MW (10)
  1,2 MW (10)
  1,2 MW(10)
  Experte mit Fachwissen 2,8 MW (4.)
  2,5 MW (4.)
  3,6 MW (1.)
  Vermittler zwischen konfligieren-den Interessen
  2,9 MW (3.)
  3,0 MW (3.)
  3,3 MW (3.)
  Bürgeranwalt, der sich um einzelne Probleme kümmert
  3,7 MW (1.)
  3,4 MW (1.)
  3,4 MW (2.)
  2,4 MW (6.)
  2,5 MW (6.)
  3,0 MW (5.)
  *in Klammern: Rangfolge aller zehn bewerteten Aussagen aufgrund der Häufigkeit der Nennungen
  Siehe Tabelle 8 im Anhang
  Die Antwortverteilung macht die Umweltorientierung im Rollenverständnis der Befragten in allen Untersuchungsgruppen deutlich: Hiernach ist es Aufgabe des Personals in der Sozial- und Jugendverwaltung, daß es sich als Bürgeranwalt einzelner Probleme ihres Klientels annimmt und es im Sinne eines kooperativen Verhältnisses zur Verwaltungsumwelt als Vermittler zwischen konfligierenden Interessen fungiert. Dabei begreift sich das Personal nicht als Vertreter eines partei- oder gruppenspezifi-
  118schen Interesses, denn die Typisierung als Parteipolitiker oder Anwalt organisierter Interessen finden in allen Untersuchungsgruppen kaum Zustimmung, was auf die Fach- und Umweltorientierung des Personals deutet. Ergebnisse weiterer Studien zur Verwaltungskultur in den neuen Bundesländern belegen diese Annahme<380>. Unterschiede der Untersuchungsgruppen werden in dem Verständnis der Rolle von Verwaltung im politischen Prozeß offensichtlich. Beim Westpersonals dominiert die Charakterisierung als Experten gegenüber der Typisierung als Rechtstechniker. Auch dem Initiator von Problemlösungen wird vergleichsweise häufig zugestimmt. Dieses Rollenverständnis entspricht der Problemorientierung, wie sie für die öffentliche Verwaltung westdeutscher Prägung typisch ist. Dagegen charakterisiert sich das Altpersonal vor allem als Rechtstechniker, weniger als Experte. Die Typisierung als Initiator ist beinahe gleichbedeutend mit dem Staatsrepräsentanten. Dieses Typisierungen entsprechen eher einem vollziehenden Verständnis der Rolle von Verwaltung im politischen Prozeß. Zusammen mit der Typisierung als Bürgeranwalt und Vermittlers wird die Nähe zur aktiven Vollzugsorientierung sichtbar, die für die Jugendfürsorger typisch war: Die Verwaltung soll zwar politikausgestaltende Handlungsspielräume im Gesetzesvollzug wahrnehmen, doch wird eine darüber hinausgehende Beteiligung am politischen Prozeß, also der Identifikation, Definition und Lösung gesellschaftlicher Probleme in der Phase der Politikformulierung, abgelehnt. Diese Funktion soll durch politische Parteien und nicht durch die Verwaltung wahrgenommen werden. Auch die Kooperationsorientierung der Jugendfürsorger findet sich in der vom Altpersonal präferierten Rolle von Verwaltung gegenüber der Umwelt wieder. Anscheinend waren diese Handlungsorientierungen nicht untypisch für das Personal in der DDR-Verwaltung. Überraschend ist die hohe Gemeinsamkeit in der Rollencharakterisierung des Alt- und Neupersonals, da die Verwaltungs-neulinge über eine derartige Prägungen der DDR-Verwaltung nicht verfügen können. Allerdings präferieren sie die aktiven Merkmale von Verwaltung im politischen Prozeß etwas ausgeprägter (Bürgeranwalt, Vermittler, Experte, Vermittler, Initiator) und die passiven Merkmale (Rechtstechniker, Umsetzer) etwas geringer als das 119Altpersonal<381>. Um weitere Hinweise auf eine Differenz der Untersuchungsgruppen gegenüber der von ihnen präferierten Rolle von Verwaltung im politischen Prozeß zu erhalten, wurde nach der Intensität der Kommunikation mit Gremien und Repräsentanten bezirklicher Politik gefragt. Tabelle 9: Intensität von Kommunikationsbeziehungen
  1-3 Mon.*
  4-12 Mon.*
  3-12 Mon.*
  Fraktions-vors.
  Aus-schüsse
  BVV-Mit-glieder
  AH-Mit-Glieder
  Stadträte 76%
  *1-3 Monate: mindestens einmal im Vierteljahr; 4-12 Monate: mindestens einmal im Jahr
  Siehe Tabelle 9 im Anhang
  Die Problemorientierung erfordert eine hohe Intensität der Experten zu politischen Parteien. Allerdings würde die disproportionale Verteilung von Leitungspersonal und Sachbearbeiter in den Untergruppen durch seine Positionen in der Stellenhierarchie hier zu systematischen Verzerrungen führen, so daß im voranstehenden 120Tabellenausschnitt keine Ausdifferenzierung des Ostpersonals in die Untergruppen Alt- und Neupersonal stattfindet. Die Intensität der Kommunikation zu politischen Repräsentanten und Gremien ist beim Westpersonal ausgeprägter als beim Ostpersonal<382>. Das Verwaltungspersonal in den West-Berliner Bezirksverwaltungen beteiligt sich oder wird häufiger an der Lösung gesellschaftlicher Probleme beteiligt als dies beim Ostpersonal der Fall ist. Besonders signifikant ist seine weitaus geringere Kontakthäufigkeit zu Bezirksstadträten, wobei etwa jeder Dritte des befragten Ostpersonals angab, über keine Kontakte zu verfügen, so daß im Vergleich zum Westpersonal insbesondere die Sachbearbeiter, aber auch das Leitungspersonal über geringe berufliche Kontakte zur politisch-administrativen Leitungsebene verfügen<383>. Allerdings kann eine aktive Teilhabe an der Formulierung von Verwaltungspolitik auch durch außerberufliche Kontakte ermöglicht werden, besonders durch Parteimitgliedschaften. Während beinahe jeder Vierte (24%) in der Gruppe des Westpersonals die Frage Sind Sie Mitglied einer Partei<384> mit "Ja" beantwortete, lag dieser Anteil beim Ostpersonal lediglich bei 4,2%. Werden diese Zustimmungen nach der Stellung der Befragten in der Verwaltung differenziert, dann ergibt sich, gemessen an der Gesamtzahl der Befragten, die in nachfolgender Tabelle aufgeführte Verteilung. Tabelle 10: Parteimitgliedschaften Frage: Sind Sie Mitglied einer Partei?
  Sachbearbeiterposition
  Siehe Tabelle 10 im Anhang
  121Beinahe die Hälfte des in der West-Berliner Bezirksverwaltung befragten Leitungspersonals ist Parteimitglied<385>, während dieser Anteil in den beiden Ost-Berliner Bezirksverwaltungen bei 15,4 Prozent liegt, was etwa dem parteipolitischen Organisationsgrad der West-Berliner Sachbearbeiter entspricht. Von den Ost-Berliner Sachbearbeitern gab niemand an, Mitglied einer Partei zu sein. Deutlich wird, daß besonders das Leitungspersonal der West-Berliner Bezirksverwaltung, aber immerhin auch etwa jeder sechste Sachbearbeiter durch seine Parteimitgliedschaft zumindest über die Chance verfügt, sich als Fachmann aktiv an der Formulierung der Verwaltungspolitik zu beteiligen. Diese Möglichkeit ist für die Ost-Sachbearbeiter gar nicht und nur geringfügig für das Ost-Leitungspersonal gegeben, bei dem nur das Altpersonal über eine Parteimitgliedschaft verfügt<386>.
  Das Westpersonal hält eine Parteimitgliedschaft für das berufliche Fortkommen in der Bezirksverwaltung für ziemlich förderlich, während das Ostpersonal der Meinung ist, daß sie eher etwas förderlich ist<387>. Der parteipolitische Organisationsgrad des Leitungspersonals ist in den Ost-Bezirken nicht gegeben, so daß beim Ostpersonal dieser Anreiz eines parteipolitischen Engagements entfällt. Allerdings sieht es seine politischen Vorstellungen kaum durch Parteien repräsentiert: Während nur 8,7 Prozent des Westpersonals keine Parteipräferenz nannte, betrug dieser Anteil beim Ostpersonal 38,6 Prozent<388>. Im Unterschied zu Landesverwaltungen<389> ist die geringe Präferenz nicht untypisch für ostdeutsche Kommunalverwaltungen, wie die Studie von Berg/Nagelschmidt belegt<390>: Hier gab etwa 34 Prozent des Ostpersonals keine Parteienpräferenz an.
  Im Vergleich zum Westpersonal werden geringe Kontakthäufigkeiten zu politischen Gremien und Repräsentanten, geringfügige Parteimitgliedschaften und -präferenzen des Ostpersonals augenscheinlich. Die Distanz zur Parteipolitik wird auch durch die präferierte Rolle von Verwaltung im politischen Prozeß begünstigt. Sie ist von der aktiven Vollzugsorientierung geprägt, die bereits für die Jugendfürsorger in der 122Stadtbezirksverwaltung typisch war. Ihr berufliches Selbstverständnis vollzog sich vor allem in positiver Abgrenzung zum negativen Rollenimage des SED-Politikers, dem die Kompetenz zur Lösung gesellschaftlicher Probleme geradezu abgeprochen wurde. Die Fürsorger betrachteten sich als einzig kompetente "Fachelite", die jugendfürsorgerischen Probleme lösen zu können. Diesem Anspruch stand der SED-Führungsanspruch entgegen, so daß ein ausgesprochen distanziertes Verhältnis zur Parteipolitik entstand. Anscheinend war es typisch für die DDR-Verwaltung und hat sich nach der "Wende" fortgesetzt<391>. Das distanzierten Verhältnis zu Parteien und zur Parteipolitik steht in enger Wechselwirkung zur Kontinuität aktiven Vollzugsorientierung des Personals in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen. Es ist ein zentrales Merkmal für die Herausbildung einer ostspezifischen Verwaltungskultur<392>.
  5.5. Einstellungen des Ost- und Westpersonals zur präferierten Form der Aufgabenwahrnehmung
  Die Aufgabenorientierung entspricht der Anforderung an das organisationale Handeln der öffentlichen Verwaltung westdeutscher Prägung in idealtypischer Weise<393>. Sie beinhaltet die Präferenz des Personals zur eigenständigen Problemlösung und Übernahme von Verantwortung. Um Hinweise zum vorherrschenden Tätigkeitsverständnis zu erhalten, wurden die Befragten gebeten, höchstens fünf Aussagen zu nennen, die das von ihnen gewünschte Führungsverhalten des Vorgesetzten beinhalten<394>. Dem aufgabenorientierten Tätigkeitsverständnis entspricht die Aussage, den Mitarbeitern bei der Aufgabenwahrnehmung Gestaltungs- und Entscheidungsfreiräume einzuräumen. Dagegen verweist die präferierte Anforderung, mit starker Hand und genauen Vorgaben zu leiten, auf eine ausgeprägte Orientierung an Vorgaben hin. Die Dialogbereitschaft beinhaltet ebenfalls die Orientierung an Vorgaben, jedoch wird der Aspekt des Vorgesetzten-Mitarbeiter-Dialogs besonders betont. In dieser Typisierung können die Untergebenen ihre Einwände, Vorschläge usw. in den Ent-
  123scheidungsprozeß des Vorgesetzten einbringen. Tabelle 15: Präferiertes Führungsverhalten Frage: Welche Anforderungen sind Ihrer Auffassung nach für die Ausübung einer Leitungsposition besonders wichtig?
  ges.*
  Bereitschaft, mit starker Hand und genauen Vor-gaben leiten zu können
  19% (8.)
  37% (7.)
  26% (6.)
  16% (8.)
  Gestaltungs- und Entschei-dungsfreiräume
  55% (4.)
  64% (3.)
  92% (1.)
  90% (1.)
  86% (2.)
  76% (3.)
  Berücksichtigung persön-licher Probleme
  32% (6.)
  47% (6.)
  38% (8.)
  40% (5.)
  29% (7.)
  21% (8.)
  64% (4.)
  48% (5.)
  53% (5.)
  50% (5.)
  28% (7.)
  Fähigkeit zu freundlichem Umgang mit Bürgern
  61% (3.)
  63% (4.)
  62% (4.)
  *in Klammern: Rangfolge aufgrund der Häufigkeit der Nennungen aller zwölf Aussagen
  Siehe Tabelle 15 im Anhang
  Die Sachkompetenz ist eine Schlüsselqualifikation für das rechtsgebundene Verwaltungshandeln, so daß sie erwartungsgemäß für alle Befragten oberste Priorität als Anforderung an die Ausübung einer Leitungsposition einnimmt. Die weitere Antwortverteilung verdeutlicht, daß das Westpersonal dem Freiraum höchste Priorität einräumt, was dem aufgabenorientierten Tätigkeitsverständnis entspricht. Dagegen präferiert das Ostpersonal den Dialog, was auf das kooperative Verhältnis zum Vorgesetzten bei der Bestimmung über die Art und Weise der Aufgabenwahr-
  124nehmung hinweist<395>. Allerdings differiert beim Ostpersonal die Antwortverteilung in den Untergruppen: Das Neupersonal stimmt der Aussage Dialogbereitschaft gegenüber den Freiräumen deutlich zu und das Altpersonal beiden Aussagen gleichermaßen. Die unterschiedliche Antwortverteilung in den Untergruppen ist vor allem durch den höheren Anteil von Leitungspersonal in der Gruppe des Altpersonals begründet<396>. Während die Sachbearbeiter, also auch das Neupersonal, vom Vorgesetzten Handlungsvorgaben erwarten, präferiert das Leitungspersonal die Aufgabenorientierung, was auf einen latenten Konflikt von Vorgesetzten und Sachbearbeitern in der Untersuchungsgruppe Ostpersonal hindeutet<397>. Die Anforderung Improvisationsfähigkeit ist eine Schlüsselqualifikation für die flexible, situative Lösung von den Problemen, die nicht durch konditionierende Vorgaben zu bewältigen sind. Dieser Anforderung wird vom Westpersonal relativ häufig genannt. Bei ihm ist das Bewußtsein um die Notwendigkeit solcher Problemlösungen vergleichsweise ausgeprägt, denn für das Ostpersonal hat diese Fähigkeit nur eine eher nachrangige Bedeutung<398>. Diese Bewertung überrascht beim Ostpersonal, da gerade die Improvisationsfähigkeit für die Bewältigung der transformatorischen Anforderungen besondere Relevanz haben mußte. Die vom Westpersonal präferierten Anforderungen an die Ausübung einer Leitungsposition entsprechen der idealtypischen Aufgabenorientierung, während das Ostpersonal nach Vorgaben bei der Aufgabenwahrnehmung verlangt. Um weitere Hinweise zum Tätigkeitsverständnis von Ost- und Westpersonal zu erhalten, wurden die Befragten gebeten, höchstens fünf zutreffende Aussagen nach den besonders wichtigen Anforderungen an einen guten Verwaltungsmitarbeiter zu nennen. Die Aussage Fähigkeit zum eigenverantwortlichen Handeln beinhaltet ein Tätigkeitsverständnis des Verwaltungsmitarbeiters, wonach er im Rahmen seines Handlungsspielraums über die Art und Weise der Aufgabenerfüllung über die Auswahl von 125Handlungsalternativen entscheidet und Problemlösungen eigenständig entwickelt. Dagegen beinhaltet die Arbeitsdisziplin die Fähigkeit, eigene Handlungspräferenzen gegenüber den Vorgaben des Vorgesetzten zurückzustellen. Tabelle 16: Tätigkeitsverständnis Frage: Welche Anforderungen sind Ihrer Meinung nach für einen guten Verwaltungsmitarbeiter besonders wichtig?
  West-personal*
  Tätigkeitsverständnis
  42% (6.)
  53% (6.)
  46% (6.)
  Fähigkeit zum eigenver-antwortlichem Handeln
  77% (3.)
  79% (3.)
  78% (3.)
  Bereitschaft zu kritischem Mitdenken und Wider-spruch
  61% (5.)
  93% (1.)
  62% (5.)
  88% (2.)
  87% (1.)
  84% (2.)
  86% (1.)
  72% (5.)
  71% (4.)
  63% (5.)
  68% (4.)
  80% (4.)
  16% (7.)
  26% (7.)
  20% (7.)
  12% (7.)
  11% (8.)
  14% (8.)
  81% (2.)
  80% (2.)
  84% (3.)
  *in Klammern: Rangfolge aufgrund der Häufigkeit der Nennungen aller zehn Aussagen
  Siehe Tabelle 16 im Anhang
  Die Aussage Bereitschaft zu kritischem Mitdenken und Widerspruch beinhaltet, daß sich der "gute Verwaltungsmitarbeiter" zwar kritisch und mit Widerspruch, aber letzlich doch an Handlungsvorgaben orientiert. Der Sachbearbeiter wird zwar im kritischen Dialog an der Formulierung von Vorgaben beteiligt, jedoch tritt die eigenständige Problemlösung hinter der Zustimmung bzw. Vorgabe der Gruppe oder des 126Vorgesetzten zurück, so daß ein fremdverantwortliches Tätigkeitsverständnis dominiert. Die Fähigkeit zur Improvisation verweist auf die Bedeutung flexibler, situativer Problemlösungen im Verwaltungshandeln. Lernfähigkeit beinhaltet, daß sich das Personal (bspw. bei Gesetzesänderungen) relativ schnell auf sich verändernde Handlungsbedingungen einstellen kann, um erneute Kompetenz zu erlangen. Eine hohe Zustimmung zu den Aussagen Lern- und Improvisationsfähigkeit weist auf ein eher "dynamisches" Verständnis von Verwaltung hin. Ihr steht die Vorstellung einer eher "statischen" Verwaltung gegenüber, die unter relativ stabilen Umweltbedingungen agiert, so daß der Lern- und Improvisationsfähigkeit des Personals eine nachrangige Bedeutung eingeräumt werden kann. Die Aussage Verwaltungserfahrung spielt auf die Bedeutung des Fachwissens an, worauf bereits in der vorangegangenen Frage hingewiesen wurde. Die Fähigkeit zum freundlichen Umgang mit dem Bürger ist eine Schlüsselqualifikation für ein dienstleistungsorientiertes Tätigkeitsverständnis in der Leistungsverwaltung. Die Antwortverteilung offenbart hier, daß diese Fähigkeit bei allen Untersuchungsgruppen einen allgemein hohen Stellenwert genießt. Das Westpersonal ist der Meinung, daß die Fähigkeit zum eigenverantwortlichen Handeln eine besonders wichtige Anforderung für einen guten Verwaltungsmitarbeiter sein muß, dicht gefolgt von der Bereitschaft zu kritischem Mitdenken und Widerspruch<399>, so daß eine leichte Präferenz für das eigenverantwortliche Tätigkeitsverständnis deutlich wird. Es räumt der Schlüsselqualifikation Lernfähigkeit eine höhere Präferenz gegenüber der Sachkompetenz ein. Auch die Improvisationsfähigkeit wird von ihm - wie bei der Antwortverteilung in der vorangegangenen Frage - vergleichsweise häufig genannt. Diese Verteilung läßt zweifelsohne auf seine Erfahrungen mit den Anforderungen einer dynamischen Verwaltung schließen, denn bei sich häufig verändernden Handlungsanforderungen ist gerade die Lern- und Improvisationsfähigkeit eine Schlüsselqualifikation für den Erwerb und Erhalt von Sachkompetenz.
  Die Lernfähigkeit und besonders die Improvisatonsfähigkeit hat beim Ostpersonal eine vergleichsweise geringe Bedeutung, was auf ein eher statisches Verständnis von 127Verwaltung hinweist<400>. Ähnlich wie bei der Antwortverteilung auf die vorangegangenen Fragen überrascht auch hier die relativ nachrangige Bedeutung dieser beiden Fähigkeiten, waren sie doch für die Einarbeitung in die neuen Aufgaben der Bezirksverwaltung von besonderer Relevanz. Anscheinend herrscht beim Altpersonal die Erwartung vor, daß mit dem Erwerb der Sachkompetenz ein Ziel der Verwaltungstransformation erreicht ist, weshalb den Fähigkeiten des Lernens und Improvisierens zugunsten der einmal erreichten Sachkompetenz eine geringere Bedeutung zuerkannt wird. Unklar bleibt bei dieser Antwortverteilung, ob sie primär von dem Wunsch des Personals nach einem Ende des transformationsbedingten Lernens und Improvisierens oder vielmehr durch Prägungen der DDR-Verwaltung begründet ist: Das zentralstaatliche DDR-Steuerungsmodell verlangte relativ konstante, planbare Beziehungen in Staat und Gesellschaft. Dieser Vorstellung entsprach das statische Verständnis von Verwaltung, das möglicherweise auch heute noch beim Ostpersonal vorherrscht. Beim Altpersonal dominiert die Bereitschaft zum Mitdenken und Widerspruch, was wie der Dialog in der vorangegangenen Fragestellung auf ein vorgabenorientiertes Tätigkeitsverständnis schließen läßt<401>. Dagegen betont das Neupersonal die Fähigkeit zum eigenverantwortlichen Handeln<402>. Um auf die Gewichtung von vorgaben- und aufgabenbezogenen Orientierungen zu schließen, wurden die Befragten gebeten, auf der Skala eins ("unwichtig") bis vier ("sehr wichtig") Aussagen zu vorrangigen Handlungskriterien zu bewerten. 128
  West-personal
  vorgabenorientierte Kriterien
  Strikte Einhaltung der ge-setzlichen Vorschriften
  Weisung des Vorgesetz-ten
  Bemühen um möglichst gerechte Einzelentschei-dungen
  Suche und Nutzung von Handlungsspielräumen
  : Siehe Tabelle 17 im Anhang
  In der Antwortverteilung zu Merkmalen vorrangiger Handlungsorientierung wird deutlich, daß sowohl das Ost- als auch das Westpersonal die Aussagen zum aufgabenorientierten Verwaltungshandeln als "sehr wichtig" bewertet. Aber wie beim Führungs- und Tätigkeitsverständnis wird auch hier in der Antwortverteilung deutlich, daß die Orientierung des Ostpersonals an handlungsleitenden Vorgaben ausgeprägter ist als beim Westpersonal. Denn die gesetzlichen Vorschriften und die Weisung des Vorgesetzten als vorrangige Entscheidungskriterien nehmen für das Ostpersonal eine vergleichsweise höhere Bedeutung ein. Im Unterschied zum Neupersonal läßt sich besonders das Altpersonal bei Entscheidungen von der Weisung des Vorgesetzten leiten, was auf weiterwirkende Prägungen der Stadtbezirksverwaltung hindeutet, deren Steuerung durch mündliche Weisungen erfolgte. Besonders die Regel-orientierung, die für die Jugendfürsorger festgestellt wurde, bedingt die legalistische Orientierung an das verfahrensrechtlichen Regelungen des Verwaltungsrechts, während für das Westpersonal die strikte Einhaltung gesetzlicher Vorschriften gegenüber der aufgabenorientierten Problemlösung im Sinne der Rechtsorientierung zurücktritt.
  129Auch die Antwortverteilung auf die Fragen zum Tätigkeitsverständnis belegt beim Westpersonal die Aufgabenorientierung. Sie beinhaltet eine Präferenz der Befragten zur eigenverantwortlichen Entscheidung über die Art und Weise der Wahrnehmung des eingeräumten Handlungsspielraums, bei der Vorgaben des Vorgesetzten eher unerwünscht sind. Ergebnisse zu Einstellungen und Rollenverständisse des Westpersonals in ostdeutschen Landesverwaltungen belegen dieses Ergebnis<403>. Im Unterschied zum Westpersonal präferiert das Ostpersonal bei der Aufgabenwahrnehmung in weitaus höherem Maße handlungsleitende Vorgaben, die im Dialog mit dem Vorgesetzten oder der Gruppe entwickelt werden sollen. Hier wird weniger der individuelle, sondern vielmehr der gemeinschaftliche oder kollektive Aspekt der Entscheidungsfindung betont, worauf in weiteren Studien zur Verwaltungskultur in ostdeutschen Kommunalverwaltungen aufmerksam gemacht wird<404>. Auf diese Weise wird die individuelle Verantwortung für die Art und Weise von Aufgabenwahrnehmung und Problemlösung aber auch an die Gruppe oder den Vorgesetzten delegiert, so daß weniger von einer Eigen-, sondern vielmehr von einer Fremdverantwortung gesprochen werden kann, die der Bereitschaft zur Übernahme von Verantwortung nicht entspricht. Diese Merkmale des Tätigkeitsverständnisses ähneln sehr der Vorgabenorientierung der Jugendfürsorger. Wie bei den aktiven Vollzugs-, Fach- und Kooperationsorientierungen waren sie für das Verwaltungspersonal in der Stadtbezirksverwaltung typisch. Deutlich wird die hohe Kontinuität in der Stadtbezirksverwaltung vorherrschender Handlungsorientierungen. Im nachfolgenden Abschnitt wird der Frage nachgegangen, wie sich diese Kontinuität vor dem Hintergrund veränderter institutioneller Rahmenbedingungen auswirkt.
  1305.6. Meinungen zu institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns Um Aufschluß über die berufliche Situation des Verwaltungspersonals in den Ost- und West-Berliner Bezirksverwaltungen zu erhalten, wurden die Befragten gebeten, höchstens fünf der Aussagen zur Frage Welche der folgenden Aussagen sind charakteristisch für Ihre eigene berufliche Situation zu nennen.
  Der Einfluß des einzelnen kann nur wenig verändern
  32% (5.) 47% (4.)
  38% (4.)
  40% (6.)
  58% (1.)
  53% (3.)
  56% (1.)
  20% (8.)
  Zu wenig Zeit sich umfassend zu informieren
  63% (1.)
  60% (1.)
  Zu wenig Zeit für Gespräche mit den Bürgern
  36% (3.)
  58% (2.)
  44% (3.)
  52% (4.)
  Unzulängliche Wahrnehmung der Hilfe für den Bürger
  32% (5.)
  26% (8.)
  56% (3.)
  10% (10.)
  42% (5.
  22% (9.)
  12% (10.)
  Fehlen von Gemeinschaftsgefühl
  39% (2.)
  11% (10.)
  28% (6.)
  23% (9.)
  *in Klammern: Rangfolge aufgrund der Häufigkeit der Nennungen aller 13 Aussagen
  Siehe Tabelle 18 im Anhang
  Für das Westpersonal haben die Aussagen zu wenig Zeit, sich zu informieren und für Weiterbildung höchste Priorität, gefolgt von unzulänglicher Bürgerhilfe wahrge-
  131nommen werden und zu wenig Zeit für Bürgergespräche sowie fehlendes Gemeinschaftsgefühl. In den Aussagen wird der Wunsch des Westpersonals nach mehr Informationen und Zeit für die Bürgerberatung deutlich, was anscheinend durch die Arbeitsbelastung nicht möglich ist. Vermutlich wirkt sie sich auch negativ auf das Arbeitsklima aus, was die häufigen Nennungen des fehlenden Gemeinschaftsgefühls in der West-Berliner Bezirksverwaltung erklären dürfte. Allerdings führt das Westpersonal diese Belastung nicht auf zu viel Büroarbeit zurück, während das Ostpersonal meint, daß die Ursache für zu wenig Zeit sich zu informieren und Bürgergespräche in zu viel Büroarbeit liegt, worin seine häufig als Handlungshindernisse genannte Kritik an der "bürokratischen" Verwaltungsorganisation anklingt. Beim Altpersonal fällt die häufige Zustimmung zur Aussage zu wenig Zeit, für das Privatleben als ein Charakteristikum seiner beruflichen Situation auf. Die häufige Nennung der Aussage zu wenig sachliche und personelle Hilfe beim Neupersonal deutet auf die Vorgabenorientierung hin. Die vergleichsweise geringere Nennung der Aussage der Einfluß des Einzelnen kann nur wenig verändern verweist auf ein Ohnmachtsgefühl, das bei den Befragten in West-Berliner Bezirksverwaltungen geringer ausgeprägt ist. Um Hinweise auf die soziale Integration des Ostpersonals und transformationsbedingte Handlungsprobleme zu erhalten, wurden die Befragten gebeten, bis zu drei der wichtigsten Probleme in ihrem Tätigkeitsbereich zu nennen<405>. Anschließend wurden sie bei der Frage Welches sind die größten Handlungshindernisse, auf der Sie bei der Lösung dieser Probleme stoßen gebeten, höchstens fünf der vorgegebenen Aussagen zu nennen. Das Westpersonal nennt vor allem Probleme, die sich aus einer unzureichenden Ressourcenausstattung zur Aufgabenerfüllung in der Leistungsverwaltung (Jug VIII und Soz III) ergeben, wie beispielsweise "Verlust von Motivation aufgrund der Kürzungen", "Arbeitsüberlastung verbleibender Mitarbeiter", "Schwierigkeiten bei der Personalfindung" und daher "wenig qualifiziertes Personal" sowie "schlechte Arbeitsplatzausstattung" (Gesetze, Telefonanschlüsse, Computer). Diesen Problemlagen entsprechend dominiert als Handlungshindernis auch die Zustimmung zu den Aussagen zu wenig Zeit für Informationsaufarbeitung, fehlendes Fachpersonal sowie fehlende Finanzmittel. Die Aufgabenorientierung führt zu Konflikten gegenüber dem 132Führungsverhalten von Vorgesetzten, wie die häufig genannten Beispiele "menschliche Zusammenarbeit mit der Gruppenleitung ist ein Problem wegen Machtdemonstrationen und Mißtrauen", "es gibt viele sehr junge Gruppenleiter, die oft falsche Entscheidungen treffen" u.a.m. belegen. Hier liegt auch der Grund für die häufige Nennung der Aussage Organisationsprobleme in der eigenen Verwaltung. Tabelle 19: Vorrangige Handlungshindernisse bei Problemlösungen
  36% (5.)
  42% (4.)
  60% (3.)
  68% (1.)
  ungenügende Qualifika-tion der vorhandenen Mit-arbeiter
  21% (10.)
  24% (9.)
  Organisationsprobleme in der eigenen Verwaltung
  61% (1.)
  60% (2.)
  56% (4.)
  schleppende Bearbeitung durch die Hauptverwal-tung
  44% (6.)
  54% (3.)
  36% (7.)
  zu wenig Zeit für Infor-mationsaufarbeitung
  66% (1.)
  Siehe Tabelle 19 im Anhang
  133Das Ostpersonal nennt ähnliche Beispiele wie das Westpersonal, so daß auch hier der Aussage zu wenig Zeit für Informationsaufarbeitung insbesondere vom Altpersonal erste Priorität als dominierendes Handlungshindernis eingeräumt wird. Diese Priorität wird oft durch Beispiele begründet, die als Spezifika der Ost-Berliner Bezirksverwaltung im Kontext mit der bezirklichen Verwaltungstransformation stehen: So wird häufig auf Probleme hingewiesen, die primär durch die (Nach-)Qualifizierung des Personals entstehen (Abwesenheit durch Teilnahme an Fortbildungen, Zeitbedarf für behördeninterne Qualifizierungsmaßnahmen). Diese Belastungen nehmen noch zu durch längere Zeiten für die Antragsbearbeitung (höherer Beratungsbedarf des Klientels bei Neuanträgen u.a.m.). Da dieses Handlungshindernis den Lernprozeß des Ostpersonals beim Umgang mit den neuen Regelungen behindert, wird das Handlungshindernis Informationsdefizite häufiger genannt als vom Westpersonal, was ein Beleg für die Handlungsunsicherheiten ist<406>. Auch das Handlungshindernis Organisationsprobleme hat für das Ostpersonal eine höhere Bedeutung als für das Westpersonal. Es ist wichtiger als die unzureichende Ressourcenausstattung. Beim Ostpersonal - und hier insbesondere beim Altpersonal - werden besonders häufig Beispiele gennant wie "daß man die Rundschreiben erst einmal übersetzen muß ist ein Problem. Das Amtsdeutsch war früher viel einfacher und deutlicher. Insbesondere die vielen Verweise auf frühere Schreiben machen das unverständlich", "Formulare und auch der Schriftverkehr ist zu aufwendig", "der Bürokratismus zwischen den Ämtern ist zu langatmig", "bei der Aktenführung nach Personen ist der Aufwand zu hoch. Einfacher wäre eine einfache Familienakte", "Statistiken, bei denen ich Monate zurücksuchen muß. Das geht nicht. Die sollten lieber sehen wie vor Ort gearbeitet wird" u.a.m. Auch die schleppende Bearbeitung durch die Hauptverwaltung hat als Handlungshindernis für das Ostpersonal eine höhere Priorität und ist gleichbedeutend mit den fehlenden Finanzmitteln. Dagegen nimmt das fehlende Fachpersonal und die ungenügende Qualifikation nur eine nachrangige Bedeutung ein. Für das Ostpersonal liegen die Handlungsprobleme vor allem in der als zu "bürokratisch" bewerteten Organisationsstruktur der Bezirksverwaltung. Die genannten Beispiele zu den drei wichtigsten Problemen im Aufgabenbereich bündeln sich - neben Beispielen einer zu hohen Arbeitsbelastung - in eine Bürokratiekritik, die sich wie in nachfolgender Übersicht 19 dargestellt differenzieren läßt. 134
  Verwaltungsrechtliche Regelungen Regelungsdichte und -häufigkeit, Gesetzes- und Vorschriftengestaltung (Sprache, Komplexität) Bürgernähe
  Form der Formulargestaltung, Prinzip der Antrags-verwaltung, Zahl der Anlaufstellen
  Ausdifferenzierte Arbeitsteilung mit-tels Spezialisierung
  Unübersichtlichkeit der Aufgabenzuständigkeiten in den Ämtern, Aufgabenverteilung von Querschnitts- und Fachämtern
  Steuerung durch formalisierte Ar-beitsanweisungen
  Unpersönlichkeit, Informationsflut und Komplexität schriftlicher Anweisungen
  Formalisierung innerbehördlicher Koordination Regelungen der Gemeinsamen Geschäftsordnung
  Nachprüfbarkeit des Verwaltungs-handelns
  Umfang der Schriftlichkeit und der Aktenführung
  Konfiguration der Ämtergrößen Geringer Kontakt zu Vorgesetzten, fehlende per-sönliche Gespräche
  Standardisierte Arbeitsanweisun-gen Einschränkung unbürokratischer Hilfemöglichkei-ten
  Deutlich wird die Kritik an der formalisierten Strukturierung des Verwaltungshandelns durch die Dichte verwaltungsrechtliche Regelungen<407>. Um Aufschluß auf die allgemeine Beurteilung der neuen rechtlichen Regelungen im Kontext früherer DDR-Regelungen zu erhalten, wurde in der Personalstudie das befragte Ostpersonal gebeten, die nachfolgenden Aussagen zu bewerten<408>. 135
  Ost-Personal
  Insgesamt sind es vernünftige Regelungen
  Es hätten mehr Regelungen der ehemaligen DDR beibe-halten werden können
  Die Regelungen entsprechen nicht der spezifischen Pro-blemlage der neuen Bundesländer
  Siehe Tabelle 3 im Anhang
  Nur eine geringe Mehrheit des Altpersonal hält die neuen Regelungen für vernünftig. Diese im Vergleich zum Neupersonal nur geringe Zustimmung ist anscheinend durch die DDR-Verwaltungserfahrung begründet, denn es ist - wie auch das Neupersonal - der Meinung, daß mehr Regelungen der ehemaligen DDR hätten beibehalten werden können und glaubt, daß die neuen Regelungen kaum geeignet sind, einen wirksamen Beitrag zur Lösung der Probleme in den neuen Bundesländern zu leisten. In Interviews (n=18) der FHVR-Studie wurde Altpersonal in der Jugend- und Sozialverwaltung gefragt, welche DDR-Regelungen denn erhaltenswert gewesen wären<409>. Ein Drittel ist der Meinung, daß wegen der "völlig anderen Logik" nichts von der DDR-Verwaltung hätte übernommen werden können. Von den verbleibenden zwei Dritteln verteilen sich die genannten Beispiele auf die in nachfolgender Übersicht 20 dargestellten drei Bereiche.
  Übersicht 20: Erhaltenswertes aus der DDR-Verwaltung Bereiche
  "Die zentrale Führung von Einrichtungen für be-hinderte Kinder, Behinderte und Senioren", "automatischer Einzug des Kindergeldes bei Heim-einweisung des Kindes" u.a.m.
  Verwaltungs-rechtliche Regelungen
  "Die geringere Aufgabenteilung und die Erläute-rungen vom Leiter", "die einfacheren Gesetze und Vorschriften" u.a.m.
  "Die Kollegialität und ab und zu 'mal ein offenes Wort",
  "weniger Egoismus und mehr vom früheren Team-geist" u.a.m.
  Während 20 Prozent des in der FHVR-Studie interviewten Altpersonals Beispiele nennt, die überwiegend auf das bessere Arbeitsklima in der Stadtbezirksverwaltung verweisen, kritisiert etwa die Hälfte die verwaltungsrechtlichen Regelungen. Die bereits im Jahr 1993 festgestellte Bürokratiekritik wird auch in der im Jahr 1995 durchgeführten Studie bestätigt<410>. Um Hinweise zur Bewertung der Bezirksverwaltung vor dem Hintergrund der Stadtbezirksverwaltung zu erhalten, wurden die Befragten in den Ost-Berliner Bezirksverwaltungen gebeten, nachfolgende Aussagen zur Handlungssituation in der Stadtbezirks- und Bezirksverwaltung vergleichend zu bewerten. Hierbei ist es das Altpersonal, das aufgrund seiner langjährigen DDR-Verwaltungserfahrung diesen Vergleich ermöglicht, so daß in nachfolgender Tabelle 20 nur seine Antworten berücksichtigt werden<411>.
  Tabelle 20: Vergleichende Einschätzung zum Verwaltungshandeln in Stadtbezirks- und Bezirksverwaltung Frage: Wenn Sie rückblickend das Verwaltungshandeln vor der "Wende" mit dem heutigen Verwaltungshandeln vergleichen, worin sehen Sie Unterschiede?
  Arbeitswille 38,9%
  Steuerung Beachtung rechtlicher Vorgaben
  Strikte Unterordnung unter fachlicher Weisung
  Kritikbereitschaft gegenüber Weisungen
  Bestreben, im Einzelfall unbürokratische Re-gelungen zu finden
  Umfangreiche Aktenführung
  Konkurrenzdenken gegenüber Kollegen
  * A: In der heutigen Bezirksverwaltung stärker ausgeprägt
  ** B: In der früheren Stadtbezirksverwaltung stärker ausgeprägt
  ***C: In der früheren Stadtbezirks- und heutigen Bezirksverwaltung in gleichem Maße ausgeprägt
  Siehe Tabelle 20 im Anhang 138Nach Meinung des Altpersonals haben kollegialer Umgang mit dem Vorgesetzen und Kritikbereitschaft gegenüber seinen Weisungen abgenommen, während Konkurrenzdenken und Arbeitsüberlastung zugenommen haben<412>. Diese Unterschiede verweisen auf eine Arbeits- und Handlungssituation in der Bezirksverwaltung, die sich in der Wahrnehmung des Altpersonals gegenüber der Stadtbezirksverwaltung eher verschlechtert hat. Diese Einschätzung wird durch Ergebnisse der FHVR-Studie bestätigt. Auch hier wird in Interviews mit Ostpersonal (n=18) in der Jugend- und Sozialverwaltung auf eine Verschlechterung des Arbeitsklimas seit der "Wende" 1989 hingewiesen und dominieren nachfolgende Aussagen die allgemeine Wahrnehmung der Arbeits- und Handlungssituation<413>: "Seit 1989 ist das Arbeitsklima immer schlechter geworden. Jeder bangt um seinen Arbeitsplatz. (...). Vom Zusammenhalt der gesamten Etage ist nicht viel übriggeblieben. Im Gegenteil: Jeder neidet dem anderen, hier oder dort untergekommen zu sein oder Beziehungen zu haben, die den Job sichern"; "1991 konnten wir die Karre aus dem Dreck ziehen, die Verwaltung erstmal funktionsfähig nach neuen Vorschriften und Gesetzen zu machen. Das Geld ist gleich geblieben, verbeamtet sind wir auch noch nicht und jetzt setzen sie Euch (die FHVR-Absolventen, d.Verf.) auf unsere Plätze. Jeder muß doch zusehen, daß er seine Arbeit behält. Andere machen weniger und bekommen dasselbe Geld. Das Arbeitsklima ist zur Zeit mies"; "1991 haben wir in dem Chaos mit viel Enthusiasmus Aufbauarbeit geleistet, um das vorgeschriebene Verwaltungshandeln in Gang zu setzen. Es war schwer, es war alles neu, aber zusammen hat das Arbeiten Spaß gemacht. 1992 wuchs das Klientel an und entsprechend auch die Arbeit. Bis dahin verhielt sich der Großteil kollegial. Es wurde immer mal umorganisiert, aber bis heute zeichnet sich ansteigender Egoismus bei Stellenbesetzungen und Aufgabenbereichen ab. Kollegialität und Offenheit sind keine Selbstverständlichkeit mehr. Ist mal jemand krank, fällt aus oder so, dann muß der Gruppenleiter schon genau festlegen, wieviel und welche Arbeiten von anderen übernommen werden. Das war früher in den Arbeitszimmern untereinander selbstverständlich, daß die wichtigsten Sachen abgearbeitet wurden. Auch die Organisation von Feiern ist heute eher ein Krampf als ein freiwilliges gemütliches Beisammensein, schon gar nicht nach Feierabend";
  "der Verwaltungsaufbau nach der Wende war schwer, neue Gesetze, neue Strukturen und neue Vorschriften, aber Spaß hat es gemacht. Bis auf die "Altlasten" herrschte ein prima Klima. (...). Heute sieht jeder eben zu, wie er am besten klarkommt";
  "typisch geworden ist, daß gegeneinander gearbeitet wird. Vom Kollektiv hat man sich zum Einzelkämpfer entwickelt";
  139"heutzutage ist sowas noch nachteiliger als früher (Aussagen in einem Interview zu machen, d. Verf.). Früher wußte man einigermaßen, wem man was sagt und wem möglichst nicht. Heute sieht doch jeder zu, wie er am vorteilhaftesten zu seinem Ziel kommt. Man hat das in den letzten Jahren (...) gesehen, wie schnell so etwas umschlagen kann, als es um Überhanglisten ging. Irgendwo ist es ja verständlich, wenn es um den Arbeitsplatz geht, aber doch nicht mit allen Mitteln. Die Leute hier werden immer egoistischer, aber das wird sich wohl nicht mehr ändern. Jeder macht seine Arbeit, keine Spur mehr von Teamwork und Kollegialität".
  Im erinnernden Rückblick entsprach das Arbeitsklima in der Stadtbezirksverwaltung geradezu der Vorstellung einer "kameradschaftlichen Bürokratie" (Bosetzky/Heinrich 1994). Demnach hat sich das frühere Gemeinschaftsgefühl unter den Arbeits- und Handlungsbedingungen der Bezirksverwaltung aufgelöst. Nun steht nicht mehr die gemeinschaftlich, sondern die individuelle Bewältung arbeitsteilig organisierter Handlungsanforderungen im Vordergrund der Tätigkeit. Diese Tendenz zur Individualisierung wird von der verbreiteten und früher eher unbekannten Angst um den Verlust des Arbeitsplatzes bestärkt. Auch trägt das Mißtrauen gegenüber arbeitsplatzerhaltenden oder aufstiegsorientierten Handlungsstrategien von Kollegen zur sozialen Desintegration bei, wie in der FHVR-Studie aus dem Jahr 1995 augenscheinlich wird. Sie ist nicht nur auf Berlin beschränkt, wie Studien zur ostdeutschen Verwaltungstransformation belegen<414>. In der Tabelle 20 ist zu erkennen, daß beinahe die Hälfte des befragten Altpersonals der Auffassung ist, daß die Beachtung rechtlicher Vorgaben unverändert geblieben ist, aber die Regelungsdichte zugenommen hat (umfangreicher Aktenführung, Abnahme unbürokratischer Regelungen)<415>. Anscheinend ist es der Meinung, daß die Regelungsdichte nicht im Zusammenhang mit dem rechtsgebundenen Verwaltungshandeln steht, wie in den Interviews der FHVR-Studie deutlich wird<416>: "Dieses Beamtendeutsch - also das ist doch unmöglich. Das muß man so sagen. Wenn man jetzt zum Beispiel das Arbeitsgesetzbuch der DDR nimmt, dann war das für jeden eindeutig und verständlich. Heute muß ich das alles dreimal durchlesen, um es halbwegs zu verstehen. Störend sind auch die Verweise und man muß dann mehrere Unterlagen hernehmen, weil die sich dann auf dies und jenes beziehen. Es ist einfach zu kompliziert. Das war früher besser geregelt"; 140"wir sind (in der DDR-Verwaltung, d. Verf.) mit weniger Papier ausgekommen. Ob nun für alles ein Vordruck sein muß, noch ein zweiter und dritter Durchschlag für die Verfügung oder ob es da nicht auch ein kurzer Vermerk macht? Teilweise wird man mit Papier überschüttet, was natürlich zur eigenen Absicherung immer sehr notwendig ist. Ich frage mich: Muß das sein? Früher war eine Auszahlungsanordnung ein Din A5 Papier, heute ist sie vierfach. Man braucht nicht für jedes Schreiben einen Vordruck, wenn man den gleichen Sachverhalt auch hätte kürzer fassen können, mit weniger Papier. Dafür habe ich kein Verständnis"; "ich weiß aus eigener Erfahrung, daß der Prozeß der Entscheidungsfindung, der heute teilweise bis in's Unendliche gehen kann, sicherlich Ausdruck des Rechtsstaates ist, aber auf der anderen Seite auch eine ganze Menge von Komplikationen mit sich bringt. Es werden jetzt viele Dinge durch eine Unmasse von Papieren, Rundschreiben und durch eine Fülle von Rechtsnormen überladen. Ich meine, die Prinzipien der Verwaltung in der DDR waren an einigen Stellen sehr gut, weil sie präzise ausgedrückt wurden. Ohne die Seiteneingriffe (in den fachlichen Entscheidungsprozeß, d.Verf.), die man hätte kappen können, gab es in der DDR doch eigentlich eine (...) Rechtskultur". Es dominiert die Einschätzung, daß bei geringerer Bürokratie in der Stadtbezirksverwaltung ebenso ein effizientes, am Recht orientiertes und bürgernahes Verwaltungshandeln möglich war. Daß spezialisierte Aufgabenwahrnehmung und rechtsstaatliche Prinzipien eine höhere Dichte verwaltungsrechtliche Regelungen erfordern, wird in dieser Ausprägung nicht anerkannt. Im Vergleich zur Stadtbezirksverwaltung haben die veränderten institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandeln dazu geführt, daß sich die Arbeitsbedingungen und -klima verschlechterten. Während die Bewertung der Arbeits- und Handlungssituation des Westpersonals von Einflüssen wie Ressourcenausstattung oder Führungsverhalten des Vorgesetzten bestimmt wird, ist es der Rückblick auf die Stadtbezirksverwaltung, der die Meinung des Altpersonals bestimmt. Bei diesem Vergleich ist augenscheinlich, daß das Altpersonal die Ursachen für die Verschlechterung seiner Arbeits- und Handlungssituation weniger in der Ressourcenausstattung sieht, sondern vielmehr in den institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns. Hierbei ist es nicht entscheidend, ob es beispielsweise die kameradschaftliche Bürokratie in der Stadtbezirksverwaltung jemals gab. Entscheidend ist vielmehr, wie sich die Stadtbezirksverwaltung in der Erinnerung des Altpersonals darstellt, weil sie der Maßstab zur Bewertung institutioneller Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns in der Bezirksverwaltung ist. Ihre hohe Wertschätzung begründet, warum die Arbeits- und Handlungssituation in der Bezirksverwaltung als schlechter bewertet wird. Anscheinend wird anerkannt, daß die SED-Strukturprinzipien zur Steuerung komplexer Gesellschaften untauglich waren, die fehlende Rechtsstaatlichkeit der Verwaltung weitreichende, schutzlose 141Eingriffe in den privaten Bereich ermöglichte, die eingeräumten Handlungsspielräume die Bürger zum Spielball zufälliger Handlungskonstellation und -präferenzen machte u.v.m. Allerdings unterbleibt die Schlußfolgerung, daß die rechtsstaatlich-demokratischen Prinzipien und die Anforderungen komplexer Gesellschaften ihren Tribut an die Verwaltungsorganisation fordern. Die besonders vom Altpersonal geäußerte Bürokratiekritik enthält bereits im Jahr 1993, also nur zwei Jahre nach Beginn der Verwaltungstransformation, beinahe alle Facetten bundesdeutscher Entbürokratisierungsdiskussionen. Im Unterschied zum Westpersonal stehen beim Ostpersonal die Strukturprinzipien der Verwaltungsorganisation im Zentrum der Kritik. Bei einer ähnlichen Problemwahrnehmung gelangen Ost- und Westpersonal zu einer je verschiedenen Problembewertung. Anscheinend stellt das Westpersonal die prinzipielle "Richtigkeit" der Verwaltungsorganisation in geringerem Maße in Frage als das Ostpersonal. Dieses Ergebnis wird durch Studien zur Verwaltungskultur in den neuen Bundesländern bestätigt, ist aber nicht typisch für Ostdeutschland: Die Befragten in den Landesverwaltungen von Brandenburg und Sachsen konstatieren ein eher "gutes" Arbeitsklima<417>. Studien zu ostdeutschen Stdten und Landkreisen gelangen zu unterschiedlichen Einschätzungen<418>. Vor diesem Hintergrund sind es möglicherweise besonders Bereiche der Leistungsverwaltung, insbesondere in der Jugend- und Sozialverwaltung, deren Regelungsdichte die Bürokratiekritik befördert und wo sich die Arbeits- und Handlungssituation verschlechtert hat. Im Jahr 1995 wurden die Ergebnisse durch eine im Rahmen der FHVR-Studie durchgeführte Befragung von Mitgliedern der Bezirksämter (BA) in Ost- und West-Berliner Bezirksverwaltungen verifiziert<419>. Die Befragten wurden in einer offen gehaltenen Frage gebeten, Veränderungswünsche zu nennen. Hierbei wurde deutlich, daß eine gemeinsame Problemwahrnehmung beider Untersuchungsgruppen dominiert<420>. Allerdings wird die Berliner Verwaltungsorganisation vom politisch-administrativen Personal unterschiedlich eingeschätzt wie in nachfolgender Tabelle augen-
  142scheinlich wird<421>.
  Frage: "Wie gut oder schlecht ist Ihrer Meinung nach die Struktur und Organisation der Berliner Verwaltung?"
  Sie ist gut und muß nicht verändert werden
  Sie ist im großen und ganzen gut, muß aber in einigen Punkten verändert werden 47%
  Sie ist nicht gut und muß in vielen Punkten verändert werden
  Sie ist überhaupt nicht gut und muß völlig verändert werden
  Siehe Beckers/Jonas 1997: Tabelle 15 im Tabellenanhang
  Die Antwortverteilung verweist auf das bereits beim Verwaltungspersonal festgestellte Phänomen ähnlicher Problemwahrnehmung und differierender Problembewertung. Während beinahe die Hälfte (47%) der BA-West sie im großen und ganzen für gut befindet, gelangt nur eine geringe Minderheit (16%) der BA-Ost zu dieser Bewertung. Nachfolgende Antwortverteilung der BA-Mitglieder auf die "Systemfrage" macht deutlich, daß sich die vergleichsweise geringere Zustimmung zu den Strukturprinzipien der Bezirksverwaltung nicht nur auf die Organisation der Bezirksverwaltung beschränkt. Frage "Was denken Sie, wie gut oder wie schlecht funktioniert unser politisches System heute?"
  Es funktioniert gut und muß nicht verändert werden
  Es funktioniert im großen und ganzen gut, muß aber in einigen Punkten verändert werden
  Es funktioniert nicht gut und muß in vielen Punkten verändert werden 11%
  Es funktioniert überhaupt nicht und muß völlig verändert werden 3%
  Siehe Beckers/Jonas 1997: Tabelle 12 im Tabellenanhang
  143Während 14 Prozent der BA-West der Meinung ist, daß das politische System nicht gut ist und in vielen Punkten verändert werden muß, beträgt dieser Anteil bei den BA-Ost 48 Prozent. Die Kritik an der Organisationsstruktur der Bezirksverwaltung steht in enger Wechselwirkung mit der Bewertung des politischen Systems. Ob diese Interdependenz auch beim befragten Verwaltungspersonal in Ost-Berliner Bezirksverwaltungen besteht, wurde in der vorliegenden Arbeit nicht untersucht. Allerdings belegt dieses Ergebnis, daß die Unzufriedenheit des Personals in der Sozial- und Jugendverwaltung mit den gegebenen institutionellen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns eine allgemeine Tendenz - zumindest in Berlin - besonders deutlich widerspiegelt.
  Zum Konzept der Einstellungsforschung siehe Schröter (1995: 15ff.), Hanft (1991: 16ff.), Jann (1983: 28ff.), Croizer/Friedberg (1979: 297ff.), Klages (1977: 295) und Meinefeld (1977: 123). <301>
  Siehe Hanft (1991: 11ff.) und Berger (1980: 129ff.). <302>
  Zur Bedeutung berufsspezifischer Sozialisation für Einstellungen siehe Schröter (1995: 176) und Damskis/Möller (1997: 53ff.).
  Zum grundsätzlichen Zusammenhang zwischen Einstellung und Handeln siehe Schröter (1995: 15ff.), Hanft (1991: 16ff.), Jann (1983: 28ff.), Croizer/Friedberg (1979: 297ff.), Klages (1977: 295) und Meinefeld (1977: 123).
  Zu Meßmethoden und -problemen der Einstellungsforschung siehe Hanft (1991) und Meine-feld (1977). <305>
  Siehe Hanft (1991: 8ff.), Croizer/Friedberg (1979: 297ff.), Klages (1977: 295) und Meinefeld (1977: 123).
  Siehe die Übersichten 2 und 7.
  Siehe Übersicht 1.
  Siehe Schröter (1995: 165ff.) mit weiteren Nachweisen. <309>
  Zur Erhebungs- und Auswertungsmethode der Interviews siehe Kapitel II, Abschnitt 1. <310>
  Das Abgeordnetenhaus von Berlin stellt im Forschungsförderprogramm "Berlin-Forschung" jährlich Finanzmittel zur Verfügung. Das von Oktober 1992 bis September 1994 geförderte Projekt wurde zusammen mit Uwe Jonas bearbeitet und von Christoph Reichard (Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin) und Hellmut Wollmann (Humboldt-Universität zu Berlin) betreut. Zum Projektdesign siehe Beckers/Jonas 1993a. <311>
  Siehe Beckers/Jonas 1994a. <312>
  Zur "Kommission für die Erforschung des sozialen und politischen Wandels in den neuen Bundesländern" (KSPW) siehe Hauß/Kollmorgen (1993). Der Fragebogen wurde in Projekten der Arbeitsgruppe "Verwaltungs- und Kommunalpolitik" (AG 8) der KSPW verwendet. Zu Ergebnissen siehe Berg/Nagelschmidt/Wollmann 1996.
  Siehe Beckers/Jonas 1994a: 9.
  Die Fragen variierten nach Herkunft, Funktion in der Verwaltung und Antwort. So wurden Befragte aus den neuen Bundesländern zur DDR-Verwaltung und ihrer Organisations- und Parteizugehörigkeit befragt. Auch konnten bei bestimmten Antworten Beispiele oder Begründungen genannt werden. <315>
  Zur Datenanalyse mit SPSS/PC+ siehe Bentz (1991), Klemm (1991) und Pfeffer (1991). <316>
  In einigen offen gehaltenen Fragen wurden die Befragten zur Begründung ihrer Antworten auf geschlossen gehaltene Fragen gebeten, bis zu drei Beispiele zu nennen. Diese Antworten sind im aggregierten Datensatz nicht enthalten.
  Frage 3: "Wo sind Sie geboren?"
  Frage 4: "Wo haben Sie seit Abschluß Ihrer Berufsausbildung gelebt?"
  Sie gingen bei Beckers/Jonas (1994a) in die Untersuchungsgruppe der "Wossis" ein. <320>
  Frage 8: "Welche berufliche Tätigkeit üben Sie zur Zeit aus?" und Frage 9: "Seit wann üben Sie diese Tätigkeit aus?"
  Frage 10: "Was haben Sie vor Ihrer jetzigen Tätigkeit gemacht? Schildern Sie uns bitte Ihren bisherigen Werdegang in Ausbildung und Beruf!"
  Siehe Wollmann/Berg 1994: 246.
  Zur differenzierten Darstellung der Zusammensetzung der Untersuchungsgruppen siehe den nachfolgenden Abschnitt dieses Kapitels. <324>
  Siehe Benninghaus (1985: 23ff. und 42ff.) und Bohrnstedt/Knoke (1988: 18). <325>
  Siehe Beckers/Jonas 1994b.
  Siehe Beckers 1991.
  Zu anderen Ergebnissen gelangen die Untersuchungen von Berg/Nagelschmidt (1995) in ostdeutschen Kommunalverwaltungen und Damskis (1997) in Landesverwaltungen.
  Zum Personalbestand im August 1992 siehe die Personalstatistik der Senatsverwaltung für Inneres, Referat V B.
  In Friedrichshain 31 von 4.300 Beschäftigen und in Weißensee 32 von 2.778 Beschäftigten. <331>
  Leitende Fachbeamte und Amtsleiter.
  Der Gruppe der Sachbearbeiter wurden alle Stellen unterhalb der Amtsleiterebene zugeordnet. <333>
  Zur Antwortverteilung dieses Gruppe siehe Beckers/Jonas 1994a.
  14 Leitungspersonen und 36 zufällig ausgewählte, mit Aufgaben der Sozialhilfegewährung in Jug VIII und Soz III betraute Sachbearbeiter.
  Sieben Leitungspersonen und 18 zufällig ausgewählte, mit Aufgaben der Sozialhilfegewährung in Jug VIII und Soz III betraute Sachbearbeiter.
  Siehe Beckers/Jonas 1994a/1993b.
  Zur FHVR-Studie siehe Beckers/Jonas 1997. <338>
  Siehe a.a.O.: 72ff.
  Siehe Knobloch/Sauer 1997.
  Siehe Beckers/Jonas 1997: 43ff.
  Etwa ein Drittel der administrativen Leitungstellen in den Abteilungen Jugend und Soziales wurde mit Personal aus der (alten) Bundesrepublik, insbesondere der West-Berliner Verwaltung besetzt. Siehe Kap. III, Abschnitt 3. <342>
  Siehe Schöne/Rößler (1994: 36) und Berg/Nagelschmidt (1995: 249). Zum Anteil des Personals aus der DDR-Magistratsverwaltung in Berliner Senatsverwaltungen siehe Schröter 1995. Zum Personal in den Landesverwaltungen von Brandenburg und Sachsen siehe Damskis/Möller 1997. <343>
  Siehe Berg/Nagelschmidt/Wollmann 1996. <344>
  Siehe Beckers/Jonas 1997: Tabellanhang.
  Siehe Bosetzky/Heinrich (1994: 148ff.), Drescher (1993: 89ff.), Bamme/Holling/Lempert (1983: 15ff.) und Windolf (1981: 20ff.)
  Zu Alter und Geschlecht der Untersuchungsgruppen siehe Tabelle 1 im Anhang.
  Ähnlich auch die Forschungsergebnisse zum Neupersonal in ostdeutschen Kommunen. Siehe Schöne/Rogas (1996), Nagelschmidt/Berg (1995) und Wollmann/Berg (1994). <348>
  Zum grundlegenden Verständnis von Verwaltungshilfe siehe Scheytt (1991: 7) und zu Problemen siehe Grunow/Wohlfahrt (1993: 164ff.). Zu Formen (West-)Berliner Ver-waltungshilfe siehe Diekelmann (1994) und Bosetzky (1992). <349>
  Siehe Kuhlmei 1993. Zur personellen Verwaltungshilfe in weiteren Ost-Berliner Bezirken siehe Diekelmann (1994) und Beckers (1991).
  Zur KVE siehe Diekelmann 1994: 34. <351>
  Um einen Anreiz für die Bewerbung der Helfer zu schaffen , sollte "der erfolgreiche Einsatz in Ost-Berlin (...) als zusätzliches Qualifizierungsmerkmal bei der Entscheidung über Beför-derungen/Höhergruppierungen oder über den Aufstieg in die nächsthöhere Laufbahn" (Senatsbeschluß Nr. 225/91, April 1992) dienen. <352>
  Siehe Diekelmann 1994: 34. <353>
  Siehe Beckers/Jonas (1994a), Diekelmann (1994: 35), Kuhlmei (1993: 43).
  Siehe Kuhlmei (1994: 47f.) und Beckers/Jonas (1994c).
  Siehe Tabelle 5 im Anhang.
  Siehe Beckers/Jonas 1993a: 42f. Häufig wurde erwähnt, daß ein solcher Kontakt vermißt wird.
  Skala: eins = unwichtig bis vier = sehr wichtig. <358>
  Siehe Tabelle 3 im Anhang. <359>
  Siehe Beckers/Jonas 1997: Tabellenanhang.
  Zu ähnlichen Befragungsergebnissen für Alt- und Neupersonal in ostdeutschen Kom-munalverwaltungen siehe Wollmann/Berg 1994: 262.
  Siehe Tabelle 3 im Anhang. <362>
  In der FHVR-Studie gab etwa die Hälfte des befragten Altpersonals (n=62) an, daß es "sehr häufig/häufig" auf frühere Fachkenntnisse zurückgreifen könne. Siehe Beckers/Jonas 1997: Tabellenanhang. <364>
  Das in ostdeutschen Kommunen befragte Neupersonal schätzt solche Erfahrungen zu 48 Prozent als nützlich und zu 16 Prozent sowohl nützlich als auch hemmend ein. 10 Prozent gaben keine Antwort. Siehe Berg/Nagelschmidt 1995: 264.
  Siehe Beckers/Jonas 1993b: 61f. <366>
  Siehe IJ1 bis IJ5 im Quellenverzeichnis.
  Siehe Berg/Nagelschmidt 1995: 239. <369>
  Siehe Beckers/Jonas 1997: 43ff. <370>
  Siehe Schulz zur Wiesch 1994: 16f.
  Form des Schriftverkehrs, System der Mitzeichnung mit Sicht- und Geschäftsgangvermerken u.a.m. Siehe Beckers/Jonas 1997: 59ff.
  Siehe Beckers/Jonas (1994a: 26). Die West-Vergleichsgruppe und das Ost-Leitungspersonal hatten keine Schwierigkeiten, diese Fragen zu beantworten.
  Siehe Knobloch/Sauer 1997: Tabellenanhang. <374>
  Siehe Beckers/Jonas (1997) und siehe Feldmann (1994): Anlage 12.
  Im Wintersemester 1992/93 und Sommersemester 1993 konnten von 14.600 Bewerbern aus Ost-Berliner Bezirksverwaltungen lediglich 8.200 berücksichtigt werden. Siehe Feldmann 1994: Anlage 16. Beinahe jeder sechste Sachbearbeiter gab in der FHVR-Studie an, bisher an keinem Fortbildungslehrgang teilgenommen zu haben. Siehe Beckers/Jonas 1997: 62. <376>
  Einschätzungen zur Rechtssicherheit in ostdeutschen Kommunen gelangen zu eher gegenteiligen Auffassungen. Siehe beispielsweise Wollmann (1995c: 23ff.), Berg/Nagel-schmidt (1995: 239f.).
  Siehe Kapitel I, Abschnitt 2.
  Zu Aussagen und Interpretation der Antworthäufigkeiten siehe Aberbach/Putnam/Rockman (1981: 27), Schröter (1995: 264ff.) und Damskis/Möller (1997: 74ff.). <379>
  Skala: Eins = trifft gar nicht zu über drei = trifft eher zu bis fünf = trifft völlig zu. <380>
  Für West- und Ostpersonal in ostdeutschen Landesverwaltungen siehe Damskis/Möller (1997: 75) und in Berliner Senatsverwaltungen Schröter (1995: 266). <381>
  Diese Differenzen im Rollenverständnis von Alt- und Neupersonal sind in ostdeutschen Ministerial- und Kommunalverwaltungen ausgeprägter. Siehe Damskis/Möller (1997: 77) und Berg/Nagelschmidt/Wollmann (1996).
  Siehe Damsksi/Möller (a.a.O.: 142), die für die Intensität der Kontakte des West- und Ostpersonals in ostdeutschen Landesverwaltungen ähnliche Unterschiede feststellen. <383>
  Beinahe jeder zweite Ost-Sachbearbeiter hat keinen Kontakt zu Bezirksstadträten. Siehe Beckers/Jonas 1994a: 27ff. sowie Tabelle 18 und 19. <384>
  Siehe Tabelle 10 im Anhang. <385>
  Zu Parteimitgliedschaften, die in der Bundes- und Ministerial-)Verwaltung zwischen 40 und 60 Prozent beträgt, siehe Schröter (1995), Mayntz/Derlien (1989) und Herbert (1989). <386>
  Anders in den Landesverwaltungen von Brandenburg und Sachsen, wo 32 Prozent des Ostpersonal Parteimitglied sind (Alt: 15%, Neu: 37%). Siehe Damskis/Möller 1997: 84.
  Siehe Tabelle 11 im Anhang. <388>
  Siehe Tabelle 12 im Anhang. <389>
  Siehe Damskis/Möller 1997: 82ff.
  Siehe Berg/Nagelschmidt 1995: 253.
  Siehe Reichard/Schröter 1993: 204.
  Siehe Damskis/Möller (1997: 74ff.), die zu ähnlichen Befunden gelangen. <393>
  Zur Führungsstil-Typologie siehe Klages 1990. <395>
  Siehe Damskis/Möller (1997: 131), die für die Ministerialverwaltungen in Brandenburg und Sachsen zu ähnlichen Befunden gelangen. Ebenso für ostdeusche Kommunalverwaltungen Berg/Nagelschmidt (1995:258) und Wollmann/Berg (1994). Anders Schröter (1995: 301ff.), der für das Altpersonal in der Berliner Landesverwaltung eine Neigung zu autoritärem Führungsverhalten feststellt. <396>
  Siehe Abschitt 2 in diesem Kapitel.
  Siehe Schöne/Rogas (1996), Wollmann/Berg (1994) und Schöne/Rößler (1994), die ähnliche Entwicklungen in ostdeutschen Kommunalverwaltung feststellen.
  Eine ähnliche Tendenz weisen auch die Befunde zu Alt- und Neupersonal in ostdeutschen Kommunalverwaltungen auf. Siehe Berg/Nagelschmidt (1995: 258) und Wollmann/Berg 1994.
  Diese Ausprägung fondet sich auch bei einer Betrachtung der Antwortverteilung der befragten Leitungspersonals und Sachbearbeiter. Siehe Beckers/Jonas 1994a: Tabelle 21.
  Zu ähnlichen Ergebnissen für ostdeutsche Kommunalverwaltungen siehe Berg/Nagelschmidt (1995: 259) und Wollmann/Berg (1994). <401>
  Ebenso auch die Antwortverteilung bei Berg/Nagelschmidt 1995. <402>
  Ähnlich auch bei Wollmann/Berg (1994). Anders bei Berg/Nagelschmidt (1995), wo beim Neupersonal ein "patt" zwischen eigenverantworlichem Handeln und Mitdenken und Widerspruch besteht.
  Siehe Damskis/Möller (1997: 131), die für das Westpersonal in ostdeutschen Ministerial-verwaltungen ebenfalls eine Neigung zur Aufgabenorientierung feststellen. <404>
  Siehe Damskis/Möller (1997), Schöne/Rogas (1996), Berg/Nagelschmidt (1995), Schöne/-Rößler (1994) und Wollmann/Berg (1994).
  Zu den Antworten auf die offene Frage 31 siehe Beckers/Jonas 1993b: 41ff.
  Siehe Abschnitt 3 in diesem Kapitel.
  Siehe Berg/Nagelschmidt (1995: 239), die für das Altpersonal in ostdeutschen Kom-munalverwaltungen zu ähnlichen Ergebnissen gelangen. <408>
  Skale: Eins = stimme nicht bis vier = stimme stark zu. <409>
  Siehe Beckers/Jonas 1997: 50ff. <410>
  Zu ähnlichen Befunden gelangen auch Schöne/Rogas (1996) und Schöne/Rößler (1994) in Frankfurt/Oder. <411>
  Zu den Antworten des Neupersonals, die sich nur unwesentlich von denen des Altpersonals unterscheiden siehe Tabelle 20 im Anhang.
  Ähnlich auch die Antwortverteilung des Altpersonals in ostdeutschen Kommunen bei Berg/Nagelschmidt (1995: 264) und Wollmann/Berg (1994).
  Siehe Beckers/Jonas 1997: 53ff.
  Siehe Schöne/Rogas (1996) und Schöne/Rößler (1994), die eine ähnliche Entwicklung in Frankfurt/Oder feststellen.
  Ähnlich auch die Antwortverteilung des Altpersonals in ostdeutschen Kommunen bei Berg/Nagelschmidt 1995: 264. Allerdings wird hier auf die deutliche Zunahme der Bedeutung rechtlicher Regelungen hingewiesen. <416>
  Siehe Damskis/Möller 1997: 120. <418>
  Siehe Berg/Nagelschmidt (1995), während Schöne/Rößler (1994) und Schöne/Rogas (1996) eine deutliche Verschlechterung des Arbeitsklimas feststellen. <419>
  Siehe Beckers/Jonas 1997. Von den 154 Bezirksamtsmitgliedern (Ost: 74; West: 80) nahmen 45% (Ost: 43%; West: 48%) an der schriftlichen Befragung teil. Mit nur geringfügigen Ausnahmen wurden die BA-Ost in der DDR sozialisiert. <420>