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  Donnerstag, 30. September 2010, 22:58
  Ablehnung der Anerkennung ausländischer EU/EWR-Fahrerlaubnisse nur bei vorheriger Entziehung der Fahrerlaubnis?(Dr. Peter Dauer, NJW 2010, 2758 - 2762)
  In der NJW(=Neue Juristische Wochenschrift) 2010, Heft 38, Seite 2758 - 2762 findet sich ein Aufsatz mit dem Titel:
  Ablehnung der Anerkennung ausländischer EU/EWR-Fahrerlaubnisse nur bei vorheriger Entziehung der Fahrerlaubnis?.
  Der Autor Dr. Peter Dauer ist im Range eines leitenden Regierungsdirektors Leiter der Abteilung Grundsatzangelegenheiten des Straßenverkehrs in der Behörde für Inneres, Hamburg.
  In I. Einleitung stellt der Autor zunächst fest, dass die Frage der Anerkennung von EU-Fahrerlaubnissen seit Jahren Verwaltung und Gerichte beschäftigt. Er wirft sodann die Frage auf, ob der zum 19.01.2009 neu gefasste § 28 der Fahrerlaubnisverordnung auch in denjenigen Fällen mit dem EU-Gemeinschaftsrecht vereinbar sei, in denen dem EU-Fahrerlaubnisinhaber vorher in Deutschland noch keine Fahrerlaubnis entzogen worden war.
  Unter II. Rechtliche Grundlagen zitiert Dauer zunächst den Artikel 8 Absatz 4 der zweiten und sodann Artikel 11 Absatz 4 der dritten Führerscheinrichtlinie und kommt zu dem Schluss, dass eine Befugnis zur Anerkennungsverweigerung einer ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis nach beiden Richtlinien explizit nur bestehe, wenn dem Fahrerlaubnisinhaber zuvor in dem ablehnenden Mitgliedstaat die Fahrerlaubnis eingeschränkt, ausgesetzt, entzogen oder aufgehoben worden ist.
  In der Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht (§ 28 IV FeV) sind aber auch Fallgestaltungen mitgeregelt, in denen dem Betroffenen die Fahrerlaubnis nicht "eingeschränkt, ausgesetzt, entzogen oder aufgehoben" worden ist. Ob diese Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht übereinstimme, sei bisher noch nicht vom EUGH entschieden worden. Dass der EUGH in allen bisher entschiedenen Fällen den Umstand eines vorherigen Entzuges oder einer Aussetzung der Fahrerlaubnis dieses im Entscheidungstext explizit erwähnt habe, könne aber auch einfach darauf zurückzuführen sein, dass in allen diesen Fällen ein Entzug oder eine Aussetzung vorausgegangen sei. Es lässt sich aber nach Meinung des Autors daraus nicht mit Sicherheit herleiten, dass eine Befugnis zur Verweigerung der Anerkennung einer ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis nur bestehe, wenn zuvor auf den Betroffenen eine Maßnahme der Einschränkung, der Aussetzung, des Entzugs oder der Aufhebung der Fahrerlaubnis angewendet wurde.
  In den folgenden drei Abschnitten geht der Autor explizit auf die in den Nummern 2,3 und 4 des § 28 IV FeV geregelten Konstellationen ein.
  Zunächst erörtert er in Abschnitt III. Ablehnung der Anerkennung bei alleinigem Wohnsitzverstoß die vom VGH München dem EUGH vorgelegte Frage (C-184/10 Grasser), ob zu einem nachgewiesenen (offensichtlichen) Wohnsitzverstoß (der Fahrerlaubnisinhaber hatte entweder ausweislich des ausländischen Führerscheins oder ausweislich vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen zum Zeitpunkt der Erteilung der Fahrerlaubnis seinen ordentlichen Wohnsitz in Deutschland) noch ein vorheriger Entzug dazukommen muss, um eine Nichtanerkennung auszulösen, mit anderen Worten, ob § 28 IV Nr. 2 FeV nur dann angewandt werden darf, wenn kumulativ auch die Voraussetzungen von § 28 IV Nr. 3 FeV erfüllt sind.
  Nach Ansicht von Dauer spricht einiges dafür, dass beide Voraussetzungen erfüllt sein müssen: außer in Artikel 11 (4) der dritten (bzw. Artikel 8 IV der zweiten) Richtlinie gebe es keine Vorschrift im EU-Recht, die die Nichtanerkennung regele. Da diese Vorschriften aber als Ausnahmen vom allgemeinen Anerkennungsgrundsatz ohnehin eng auszulegen seien, dürfe es im deutschen Recht keine Befugnis zur Nichtanerkennung geben, die diese Bestimmungen unberücksichtigt lasse. Dauer hält es sogar für fraglich, ob Raum für eine erweiternde Auslegung besteht, wonach die anderweitige Feststellung der Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen dem Entzug und der Aufhebung der Fahrerlaubnis gleichstehe. Dass das Bundesverwaltungsgericht mit seinem Urteil vom 11.12.2008 BVerwG 3 C 38.07 in Randziffer 32 entschieden hat, "Schließlich steht außer Zweifel, dass die den Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof zuerkannte Befugnis zur Nichtanerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat erteilten neuen EU-Fahrerlaubnis auch in Fällen besteht, in denen der Mitgliedstaat die erste Fahrerlaubnis nur deshalb nicht wegen mangelnder Eignung entzogen hatte, weil der Betroffene wie hier der kostenpflichtigen Entziehung durch den Verzicht auf die Fahrerlaubnis zuvorgekommen war." wurde vom Autor anscheinend übersehen.
  Im Abschnitt IV. Ablehnung der Anerkennung bei Versagung der Fahrerlaubnis oder bei Verzicht auf die Fahrerlaubnis erscheint es Dauer fraglich, ob das Gemeinschaftsrecht die Bundesrepublik Deutschland dazu berechtigt habe, in § 28 IV Nr. 3 eine Nichtanerkennung auch dann vorzusehen, wenn dem Fahrerlaubnisinhaber in Deutschland eine Fahrerlaubnis bestandskräftig versagt worden ist oder wenn ihm die Fahrerlaubnis in Deutschland nur deshalb nicht entzogen worden ist, weil er zwischenzeitlich auf sie verzichtet hatte. Das sei vom Wortlaut der Führerscheinrichtlinie nicht gedeckt, und die beiden Fälle ließen sich auch nicht unter die Begriffe Einschränkung, Aussetzung, Entzug und Aufhebung subsumieren, auch wenn deren präziser Gehalt nicht in jeder Hinsicht deutlich sei. Auch wenn bei einer bestandskräftigen Versagung wegen mangelnder Eignung die Interessenlage die gleiche sei wie bei einem Entzug wegen mangelnder Eignung, könne man nicht ignorieren, dass die vier in der Führerscheinrichtlinie enthaltenen Begriffe jeweils eine Fahrerlaubnis voraussetzten und dass der europäische Normgeber diese Gleichsetzung nicht vorgenommen habe.
  Im Abschnitt V. Ablehnung der Anerkennung bei isolierter Sperre beschäftigt sich der Autor mit der in § 28 IV Nr. 4 enthaltenen Regelung, dass während des Laufs einer isolierten Sperre im Inland eine EU-Fahrerlaubnis nicht anerkannt wird. Auch diese Regelung erscheint ihm fraglich, weil sie im Falle einer isolierten Sperre mangels einer entzogenen Fahrerlaubnis vom Wortlaut der Richtlinie nicht gedeckt sei. Den in der Praxis häufig vorkommenden Fall, dass bei einer Verurteilung wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis nach einem vorhergehenden Entzug eine isolierte Sperre verhängt werde, kann man nach Meinung von Dauer aber dadurch lösen, dass man in diesem Fall den vorherigen Entzug als Bezugspunkt für die Verweigerung der Nichtanerkennung nimmt. Im vom Wortlaut der Richtlinie nicht erfassten Fall, dass der zu einer isolierten Sperre Verurteilte nie eine Fahrerlaubnis besessen hat, erscheine es aber fraglich, ob dieser bei wertender Betrachtung einem Entzug gleichgestellt werden könne. Eine solche Gleichstellung hält der Autor für denkbar, weil die Anordnung einer isolierten Sperre die fehlende Kraftfahreignung voraussetzt und sie weiterhin für den Zeitraum der Sperre unwiderlegbar feststellt.
  Anmerkung: Dass eine isolierte Sperre einem Entzug mit Sperrfrist gleichgesetzt werden könnte, erscheint mir in Ergänzung zu Dauer aus zwei weiteren Gründen sinnvoll: zum einen ist die isolierte Sperre im Strafgesetzbuch als Sonderfall des Entzuges geregelt, zum anderen korrespiert das Nichtanerkennungsgebot in Artikel 11 IV Satz 2 der 3. Führerscheinrichtlinie zu einem Ausstellungsverbot in Artikel 11 IV Satz der Führerscheinrichtlinie, und hier erscheint es im Sinne des "effet-utile"-Grundsatzes geboten, ein Ausstellungsverbot auch im Falle einer isolierten Sperre anzunehmen . Geht man davon aus, dass das Ausstellungsverbot nach einem Entzug nur während der Sperrfrist gilt, so kann man es als Anerkennung eines Strafurteils eines anderen EU-Staats werten. Bei dieser Interpretation setzt das Ausstellungsverbot das im EU-Vertrag festgelegte Ziel einer gegenseitigen Anerkennung von strafgerichtlichen Entscheidungen hinsichtlich der Maßnahme "Entzug der Fahrerlaubnis" um. Da die Anordnung einer isolierten Sperrfrist ein Unterfall dieser strafgerichtlichen Maßnahme darstellt, erscheint es im Sinne einer möglichst weitgehenden Umsetzung des Primärrechts (effet utile) sinnvoll, das Ausstellungsverbot auch auf den Fall einer isolierten Sperrfrist auszudehnen. Wertet man das Anerkennungsverbot als Auffangtatbestand für den Fall, dass ein Ausstellerstaat das Ausstellungsverbot nicht beachtet hat, so sollte die Nichtanerkennung im Falle einer isolierten Sperrfrist kompatibel mit dem EU-Recht sein.
  Im Abschnitt VI. Zusammenfassende Bewertung erwähnt der Autor zunächst, dass der EUGH stets den Grundsatz der vorbehaltlosen gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen betont habe, und referiert anschließend die Fälle, in denen der EUGH in seiner Rechtsprechung zur zweiten Führerscheinrichtlinie eine Nichtanerkennung eines von einem anderen EU-Staat ausgestellten Führerscheins erlaubt hat, und zwar jeweils unter Bezugnahme auf die Ausnahmevorschrift des Artikels 8 IV.
  Der EuGH hat immer wieder ausgeführt, dass diese Ausnahmevorschrift eng auszulegen ist, da der Grundsatz der vorbehaltlosen gegenseitigen Anerkennung von Fahrerlaubnissen in der Gemeinschaft ansonsten gefährdet wäre. Es muss deswegen davon ausgegangen werden, dass der EuGH einer extensiven Auslegung dieser Norm nicht aufgeschlossen gegenüberstehen würde.
  An diesem Befund ändert sich auch nichts dadurch, dass Art. EWG_RL_2006_126 Artikel 11 EWG_RL_2006_126 Artikel 11 Absatz IV 2 der 3. EG-Führerschein-Richtlinie seit 19. 1. 2009 gilt.
  Dauer refereriert dann kurz die gegenwärtig in der deutschen Rechtsprechung und Kommentierung umstrittene Frage, ob die Rechtsprechung des EUGH zur Anerkennung eines nach Ablauf einer Sperrfrist erworbenen Führerscheins nach Inkrafttreten der 3. EG-Richtlinie fortgilt.
  Ohne an dieser Stelle näher auf diesen Disput einzugehen, dessen Klärung wohl dem EuGH vorbehalten bleiben wird, kann aber festgestellt werden, dass auch Art. 11 IV 2 der 3. EG-Führerschein-Richtlinie als Ausnahme von dem Grundsatz der Verpflichtung zur vorbehaltlosen gegenseitigen Anerkennung von EU/EWR-Fahrerlaubnissen eng auszulegen ist.
  Es ist unter diesen Umständen fraglich, ob eine Gleichstellung aller Fälle, in denen zwar keine Fahrerlaubnis entzogen oder ausgesetzt worden ist, aber in anderer Konstellation von fehlender Fahreignung ausgegangen wird, vom EuGH mitgetragen werden würde.
  Der Autor hält eine Gleichstellung dieser Konstellationen insbesondere in denjenigen Fällen für problematisch, in denen eine mangelnde Eignung rechtskräftig gar nicht feststehe: das sei bei einem Verzicht auf die Fahrerlaubnis auch dann der Fall, wenn damit einem angedrohten Entzug begegnet werden soll: denn ob der Entzug rechtmäßig gewesen wäre, könne dann ja gerade nicht mehr aufgeklärt werden. Erst recht sei die Konstellation probletisch, wenn bei einem offensichtlichen Verstoß gegen das Wohnsitzprinzip kein Entzug vorhergehe.
  Anders sind möglicherweise die Fälle zu beurteilen, in denen rechts- oder bestandskräftig feststeht, dass dem Betroffenen die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen fehlt, zum Beispiel bei bestandskräftiger Versagung der Fahrerlaubnis wegen fehlender Eignung. In diesen Fällen könnte daran gedacht werden, sie mit den Fällen gleich zu behandeln, in denen eine Fahrerlaubnis "eingeschränkt, ausgesetzt, entzogen oder aufgehoben" worden ist. Offen bleibt aber, ob diese Auslegung der restriktiven Rechtsprechung des EuGH entsprechen würde, denn der ohnehin eng auszulegende Wortlaut von Artikel 8 Absatz IV 1 der 2. EG-Führerschein-Richtlinie und Artikel 11 Absatz IV 2, 3 der 3. EG-Führerschein-Richtlinie würde damit verlassen werden.
  Anmerkung: dass Dauer auf den Disput zur Auslegung des Artikels 11 (4) hinsichtlich der zeitlichen Wirkung eines Entzuges nicht eingeht, ist bedauerlich: die Frage, ob die Gleichsetzung von Versagung und Verzicht mit einem Entzug in § 28 IV Nr. 3 FeV gerechtfertigt ist, würde sich in der Praxis nämlich dann nicht stellen, wenn die bisherige EUGH-Rechtsprechung fortgelten würde. Denn Versagung und Verzicht wären einem verwaltungsbehördlichen Entzug ohne Anordnung einer Sperrfrist gleichzusetzen, der nach dem Kremer-Beschluss des EUGH die Anerkennung eines später ausgestellten EU-Führerscheins nicht hindert. Insofern würde eine Gleichsetzung von Versagung und Verzicht mit einem verwaltungsbehördlichen Entzug ohne Sperrfrist bei einer Fortgeltung der EUGH-Rechtsprechung im Wesentlichen ins Leere gehen. Bei einem Verzicht auf die Fahrerlaubnis in einem laufenden Strafverfahren, der in der Praxis kaum erfolgt, kommt es darauf an, ob das Gericht eine isolierte Sperre verhängt: wenn nein, dann liegt die Vorausetzung, dass mit dem Verzicht ein Entzug vermieden wurde, ja gerade nicht vor, wenn ja, dann sollte die Sperre als Äquivalent zum Entzug gewertet werden.
  Als VII Fazit hält es Autor für fraglich, ob § 28 IV FeV mit Artikel 11 IV der 3. Führerscheinrichtlinie vereinbar ist und drückt die Erwartung aus, dass die EUGH-Entscheidung in der Sache C 184/10 Grasser eine Klärung vornehmen wird.