وتناول الشرح الوارد على المادة 21 حالات يمكن أن يكون فيها اللجوء إلى المحاكم المحلية غير ضروري (إذا تداخلت المطالبات العامة والخاصة) أو صعبا (بسبب مسائل تنازع القوانين، وتعذر الوصول إلى المحاكم لبعد المسافة، وعدم العلم بالقانون المطبق، ومشاكل المصاريف) أو غير فعال (إذا كانت وسائل الانتصاف للضرر الحاصل غير متاحة حتى بالنسبة للمواطنين) ويكون فيها التفاوض هو السبيل الوحيد المتاح أو يتبين أنه أنسب السبل().
The commentary to article 21 envisaged situations in which such a resort to domestic courts could be unnecessary (if public and private claims overlapped) or difficult (due to conflict-of-law issues, inaccessibility of the forums available because of distance, lack of knowledge about the applicable law and problems of expenses) or ineffective (if remedies were not provided even for citizens for the harm involved), in which case negotiation would be the only way open or might prove to be more appropriate.