כסף, שלטון ועוצמה. ארה"ב היא זירה מרתקת לבחינת הקשר בין שלוש המילים הללו והבחירות הנוכחיות בארה"ב שיתקיימו בתחילת החודש הבא הן הזדמנות מצויינת לעסוק בכך. במאמר זה אציג את אחד הפנים המעניינים בקשר הזה – מקומן של תרומות במרוץ לנשיאות. השאלות עליהן אנסה לענות פשוטות, אבל מציירות תמונה מעניינת: כמה כסף אכן נתרם למערכות בחירות ועל ידי מי? האם יש קשר בין גודל התרומה ויעדה? מה אנחנו יכולים ללמוד מהתרומות על טיב המתמודדים לנשיאות? עד כמה מותר בחברה מתוקנת לבעל המאה להיות בעל הדעה, ומה צריך להיות טיב הקשר ביניהם? לא מדובר כאן בסוגיות תיאורטיות בלבד, אלא בשאלות בסיסיות בכל דמוקרטיה, כולל ישראל, במיוחד כאשר נדמה שההוצאות הנדרשות להיבחרות לתפקיד רק הולכות וגדלות.
בראייה מכלילה של ההבדלים בין המפלגות בארה"ב נשייך למפלגה הרפובליקאית את חיזוק השוק החופשי תוך הגבלת מעורבות השלטון המרכזי בכלכלה, עמדות ביטחוניות נציות ותפישה חברתית שמרנית-נוצרית. מולה, המפלגה הדמוקרטית תתמוך בסיוע והכוונה ממשלתיים למעוטי יכולת, מיסוי פרוגרסיבי, עידוד הידברות ותפישה ליברלית של זכויות אדם הן ביחסי החוץ והן פנימה.
ההבדל בין המפלגות בולט גם בקהל התומכים – בעשורים האחרונים מזהים את המפלגה הרפובליקאית עם אנשי עסקים עשירים, נוצרים אדוקים והקהל השמרני של האזורים הכפריים, ואת המפלגה הדמוקרטית עם איגודי עובדים, יושבי הערים הגדולות והמיעוטים. כפועל יוצא מכך נגזרת התמיכה לא רק בקלפי, אלא גם בכיס המועמד: המפלגה הרפובליקאית מזוהה עם תרומות גדולות מעשירים בודדות, והמפלגה הדמוקרטית עם תרומות קטנות ומרובות. נדמה שהבחירות הנוכחיות עיגנו את ההבדל הזה בין המחנות, בין מיט רומני הנשען על תרומות העשירים, וברק אובמה, המתבסס על תמיכה רחבה של תורמים קטנים, רבים מהם דרך האינטרנט.
תרומות הן מאבני היסוד של הפוליטיקה האמריקאית. בניגוד לישראל, המימון הציבורי למפלגות הוא תופעה יחסית חדשה ואינה נתפשת כעיקרית למימון המערכה. התרומה לתמיכה במטרות שונות מלווה את חיי הפרט מאז הקמתה של ארה"ב. אפשר לזהות את התופעה עם האתוס הפרוטסטנטי לפיו מוסדות הקהילה, אם של יישוב משותף או כנסיה, נסמכים על מעורבות של חברי הקהילה. התרומה היא, לעמדת רבים, מקבילה להתנדבות – במקום לפעול במו ידיו לקידום המטרות בהן הוא מאמין, יכול האדם העובד לשלם לארגון ייעודי הפועל לשם כך. התנהלות שכזו בארה"ב זהה לארגונים שאינם למטרות רווח, כולל בתי ספר ובתי מחסה, אגודות לחיילים משוחררים או למאבק במחלות, וכן לגופים פוליטיים, כולל מפלגות וארגונים לשינוי חברתי.
מול התומכים בתרומות פוליטיות עומדים מי שחוששים לחשיבות עקרון בסיסי של הדמוקרטיה, הוא ערכו של קול יחיד בקלפי. אלו יטענו כי באמצעות עידוד תרומות פוליטיות נעלה על נס את מעורבות העשירים בפוליטיקה ונרחיק את מי שידו אינה משגת לתרום ומעורבותו מסתכמת בקלפי. בכך מסתכנת החברה בהפיכה מדמוקרטיה לחברה בשליטת בעלי ההון, ומעודדת הכרעה של בחירות לפי אינטרסים כלכליים של העשירים הבודדים. ניגוד זה הוא הבסיס לוויכוח רב השנים בחברה האמריקאית בשאלה האם הוצאת כסף נכללת בחופש הביטוי (Is money free speech), הנידון לא אחת בחקיקה ובבתי משפט אמריקאיים. הסוגיה עלתה כבר במאה ה-19, ועוד ב-1907 הגביל הקונגרס האמריקאי תרומות מתאגידים למסעות בחירות ברמה הפדראלית (Tillman Act), וחקיקה משלימה הגבילה את מעורבות ועדי העובדים בפעילות פוליטית. זאת כאשר מעורבות של אזרחים פרטיים לא הוגבלה.
אחת הפרשיות החשובות בנושא היא החקיקה להסדרת מערכות בחירות פדרליות (Federal Election Campaign Act) ב-1971 ופסק הדין שעקב אחריה בבית המשפט העליון, Buckley v. Valeo ב-1976. החוק החדש הוביל לפרסום מידע רב יותר על תרומות. ב-1974, לאחר פרשת ווטרגייט ולמרות התנגדותו של הנשיא פורד, נוסף לחוק תיקון, שדרש פרסום מידע על זהות תורמים, והביא ליצירת ועדת בחירות המפקחת על פעילות מטות בחירות. בית המשפט העליון, שנדרש לנושא לאחר תביעה של מספר נבחרי ציבור נגד החוק, ביטל את מרבית מגבלות החוק, כסותרות את חופש הביטוי המובטח בחוקה. עם זאת, נשמרה המסגרת של פיקוח מרכזי על התרומות וחובת הגילוי לציבור של תרומות (מסדר גודל מסוים) ועל השימוש בכספי הבחירות. התנגדות פוליטית מנעה כמעט כל חקיקה נוספת בתחום עד 2002, אז חברו יחד גורמים משתי המפלגות הגדולות לקידום רפורמה במימון מערכות בחירות, במה שנודע כחוק מקיין-פיינגולד (על שם יוזמי החוק, הסנאטורים ראס פיינגולד וג'ון מקיין, שהתמודד לנשיאות ב-2008). החוק החמיר את הביקורת על תרומות למפלגות ולמועמדים, וחיזק את הגורם הא-ממסדי בבחירות, דרך ארגונים א-מפלגתיים וועדי פעולה פוליטיים (PACs).
התקנות הנוכחיות בארה"ב מגבילות את גובה התרומה במערכת בחירות פדראלית עבור כל אדם או ארגון לטובת מועמד או מטה מפלגה. תרומות אלו נרשמות, מדווחות, ולבסוף מפורסמות. התקינה הרבה הגבילה תרומות לגופים רשמיים ותמרצה פעילות של גופים חוץ-מפלגתיים, המקבלים תרומות עם הגבלות מעטות ופיקוח שכמעט אינו קיים. גופים אלה, ועדי הפעולה הפוליטיים (PACs) ובמיוחד ה-Super PACs, מנוּעים מתיאום עם מטות של מתמודדים, אך אינם מוגבלים כמעט לחלוטין באופנים של הוצאת כסף. גופים אלה (יחד עם ארגונים נוספים הנהנים מחופש פעולה במישור הפוליטי דרך חקיקה מקלה, כגון עמותות 501(c)(4) או 527) מושכים פעילות של תורמים גדולים המעוניינים לתרום ללא מגבלות או זיהוי פוליטי, ושל תורמים קטנים יותר המעוניינים לקדם מטרות שאינן מוגבלות דווקא למועמד יחיד, והביאו להוצאת הפעילות הפוליטית מידי המפלגות הגדולות לגופים פרטיים, לטוב ולרע.
חשוב גם לציין, שמשנת 1976 הציע הממשל הפדראלי סוג של מימון ציבורי, המבוסס על סיוע מצד הממשל לצד התרומות, אם המועמד יסכים לרישום מדוקדק יותר ולהגבלות על הסכום המקסימאלי להוצאה ולגיוס. אובמה ורומני שניהם סירבו לכך (אובמה סירב לכך גם ב-2008), ולכן מערכת בחירות זו היא הראשונה מאז שהאפשרות הזו ניתנה, בה שני המועמדים אינם מקבלים כל סיוע ישיר מהממשל.
מגה תרומות מול מיקרו תרומות: האומנם חלוקה מפלגתית?
עם חלוף השנים, ריבוי ערוצי התקשורת והתייקרות מערכות הבחירות לנשיאות, גדלה התלות של מועמדים בתורמים הגדולים וגדלה המעורבות של הלה במערכות הבחירות האמריקאיות. מגה-תרומה (Mega-donation) מתורם יחיד גובלת ואף עולה לפעמים על מיליון דולר. מי שעומד מאחורי תרומה כזו יראה בה בדרך כלל כהשקעה, אבל גם יכול לפעול לקידום ערכים העומדים לנגד עיניו ולאו דווקא לטובת עסקיו הפרטיים. אלו תורמים מגוונים – חלקם ירצו בתשומת לב ציבורית לתרומתם, אחרים יעדיפו להישאר בעילום שם. מרביתם ירצו שליטה על השימוש בכספם, וחלקם יתרמו בכמה ערוצים במקביל, בעיקר מכיוון שלא ניתן לתרום סכום כזה ישירות למועמד בשום מסגרת המאושרת בחוק. תורמים כאלו ישתמשו ב-Super PAC, בנוסף לתרומת המקסימום האפשרית בערוצים הרשמיים. תורמי הענק מחוּזרים במיוחד על ידי מטות המתמודדים, גם בשל התרומה עצמה וגם עבור הפרסום מעצם נתינתה.
מול המגה תרומה, בהבדל חד, נמצאת התרומה הקטנה או המיקרו-תרומה. השימוש בתרומות קטנות לצרכים פוליטיים מקביל לעליית השימוש במיקרו-מימון (Micro-finance) בשוק העולמי לצרכים פילנתרופיים ולמימון בעולם השלישי. גם אם המיקרו-תרומה (Micro-donation) מוגבלת בהיקפה ל-200$, מדובר במקרים רבים על תרומות נמוכות בהרבה בהיקף של דולרים בודדים. מיקרו-תרומות התפרסמו בבחירות לנשיאות החל משנת 2000, ומזוהות עם התחזקות השימוש ברשת האינטרנט והאמון בהעברות כספיות דרכה. חלוץ השימוש באינטרנט לגיוס תרומות היה האוורד דין (Dean), שהתמודד לתפקיד המועמד הדמוקרטי לנשיאות ב-2004 ושימש לאחר מכן כראש הוועדה הדמוקרטית הלאומית (DNC). דין ביסס את המערכה שלו על תמיכת צעירים ועל פנייה לקהל הרחב, למימון של תרומות רבות וקטנות (Grassroots) במקום תורמים מעטים גדולים. גם אם דין לא הצליח בהתמודדות לתפקיד הנשיא, הוא הוביל לשימוש רחב בטקטיקה של מיקרו-תרומות בכלל הפעילות הפוליטית ובפרט במערכה של אובמה לנשיאות ב-2008. השימוש במיקרו-תרומות התרחב מ-25% בבחירות של 2000 ל-34% ב-2004 ול-39% ב-2008.
חשוב לציין כי גם אם קל לזהות את הרפובליקנים עם התורמים הגדולים ואת הדמוקרטים עם הקטנים, אסור להתבלבל; בשום מקרה אין למפלגה הדמוקרטית בלעדיוּת על תרומות קטנות. עוד לפני גידול השימוש בתרומות מקוונות, המפלגה הרפובליקאית וקבוצות שמרניות נוספות בארה"ב השתמשו ברשימות דיוור של תומכים ככלי גיוס תרומות ופעילים בהצלחה מרשימה. גם באינטרנט השכילו להשתמש מועמדים רפובליקאים, ויצרו תחרויות ומדרגים בין תורמים, קראו לעידוד תרומות בפייסבוק וכדומה. עם זאת, היקף השימוש בכלי זה כיום אכן נוטה לטובת הדמוקרטים. בדיקה של המצב העכשווי בתרומות למועמדים השונים תראה שנכון לסוף ספטמבר 2012, 55% מהתרומות למטה הבחירות של ברק אובמה הן מיקרו-תרומות, מול 21% מאלו של מיט רומני.
בזמן כתיבת שורות אלה עדיין לא התקיימו בחירות 2012, ועד אז עוד יגויסו ויוצאו כספים רבים. מתמונת מצב שנלקחה באמצע ספטמבר ניתן היה לראות ששני הצדדים, הן אובמה והן רומני, גייסו מאות מיליוני דולרים (ויחצו את ה-1.5 מיליארד דולר). לאובמה, שנהנה מיתרון בגיוס תרומות כמי שכבר מכהן בתפקיד, יש היקף רחב יותר של תקציב, שמרביתו (מעל 60%) גויס על ידי מטה המועמד (בניגוד לכ-40% על ידי מטהו של רומני). השחקן הרשמי הגדול ביותר במחנה הרפובליקני היא הוועידה הרפובליקנית הלאומית (RNC), עם כמעט 350 מיליון דולר שגויסו לטובת הקמפיין. אולם זה היקף התרומות הממסדיות בלבד.
מטות הבחירות של המועמדים הם היכן שנמצא את התורמים הקטנים משלוש סיבות: הראשונה – המגבלה על גובה תרומה הוא 2,500 דולר, כך שתורמים בינוניים ומעלה יתרכזו מאוד בקלות במקסימום. השנייה – אין אופן מובהק יותר של תרומה למועמד מאשר סיוע ישיר למטה שלו. השלישית – רישום תרומות אלה מפוקח על ידי הממשל, וכמעט כל תורם גדול תרם גם במסגרת זו. מעקב אחרי התורמים למטה המועמד מספק ייצוג רב יותר למעמדות כלכליים שונים, באופן הקרוב יותר לכלל האוכלוסייה. בדיקה זו מעלה כי מטה הבחירות של אובמה הצליח לגייס סכום כמעט כפול מרומני: בערך 450 מיליון דולר מול כ-260 מיליון. התרומות למטות הבחירות של המועמדים נחלקות באופן הצפוי. אם נחלק את התרומות בהתאם לטווחים, תרומות קטנות (עד 200$) הן, כאמור, החלק הארי (55%) של התרומות למטה אובמה ורק 21% מהתרומות לרומני. לשני המחנות חלק כמעט שווה של תרומות בינוניות (כ-31%), והשאר הוא תרומות במקסימום האפשרי חוקית של 2,500$: אצל אובמה מדובר ב-14% מהתרומות, ואצל רומני ב-48%, מספר שאין לזלזל בו. החשיבות האמיתית לתורמים של המקסימום האפשרי הוא שהם כנראה לא יגבילו את עצמם לסכום הזה, וימשיכו להשקיע בערוצים אחרים, כולל ועידת המפלגה והגופים העצמאיים.
התורמים המאוד-גדולים, אלו שמעוניינים לתרום מיליונים, לא רשאים לתרום כאוות רצונם למועמד ולמפלגה, ולכן כספם ימצא את דרכו ל-Super PAC. את היתרון של אובמה בגיוס הכספים המוסדי מאזנים ועדי פעולה כאלו, ועדים פרו-רפובליקנים ואנטי-דמוקרטים, המחזיקים בכ-200 מיליון דולר, מול פחות מ-50 מיליון בצד הדמוקרטי של המפה. בין התורמים הגדולים של ה-PAC השמרניים ניתן למנות את האחים קוק (Koch), המממנים העיקריים של Americans for Prosperity, שהוציאו ככל הנראה עשרות מיליוני דולרים במסגרות שונות לקידום סדר יום שמרני, ואת שלדון אדלסון, שיחד עם אשתו תרם 10 מיליון דולר ל-Super PAC התומכת ברומני. גם בצד הדמוקרטי יש תרומות מיליונרים, אך כאמור, ההיקף הכללי קטן בהרבה. התורמים הגדולים לוועדי הפעולה הדמוקרטים הם איגודי עובדים, כגון Service Employees International Union, שהוציאו מעל 4 מיליון דולר, או הפדרציה של עובדי הרשויות, שגייסה כמעט 2 מיליון לתקיפת רומני. התורמים הפרטיים הגדולים לצד הדמוקרטי במרוץ הגבילו עצמם, כך נראה, ל-2 מיליון דולר, וכוללים את מנכ"ל אולפני Dreamworks, איש התקשורת ביל מאהר ואנשי עסקים שונים. ה-Super PAC הגדול ביותר והמקורב לאובמה, Priorities USA Action, גייס כ-40 מיליון דולר, מתוכם 45% (16 מיליון דולר) ממגה-תרומות, ועוד כ-43% מתרומות העולות על 100,000$. מקבילתה הרפובליקאית, Restore Our Future, גייסה כמעט 100 מיליון, מהם כ-31 מיליון דולר (32%) ממגה-תרומות ועוד 53% מתרומות שמעל 100,000$.
לסיכום ניתן לומר כי גם אם בשני המחנות הפוליטיים ניתן למצוא תורמים מכל הסוגים, אכן השימוש הנפוץ יותר בתרומות גדולות הוא בצד הרפובליקאי, בעוד הדמוקרטים מסתמכים יותר על תרומות קטנות. ניתן לראות כי גם בבחירות של 2008 הצליח המועמד הדמוקרטי לגייס פי חמש בסכום המיקרו-תרומות (335 מיליון, כחצי מכלל התרומות) מהמועמד הרפובליקני (63 מיליון בלבד, 30% מהתרומות). נתונים אלה יכולים לרמז על מגמה גדולה יותר, המלמדת על הטיה של הון על בסיס מפלגתי. חשוב יהיה להמתין עוד מערכות בחירות, על מנת שייאגרו נתונים נוספים, אך בינתיים במידה רבה ברור היכן הכסף הגדול והיכן הכסף הקטן. מעניין גם לראות שהתרומות הקטנות, המהוות כ-60% מכלל המימון של מועמד מכהן לתפקיד נשיא ארה"ב, מהוות אמירה מפורשת בדבר היכולת של המון אנשים לאפשר גם למעט המעות שבכיסם לבסס אמירה חזקה מול בעלי הון ולהוכיח את חשיבותם בעיני גורמים פוליטיים.
המפלגות בישראל נסמכות בעיקר על מימון ציבורי (דרך חוק מימון מפלגות) לצורך מימון פעילותן, כולל מימון הבחירות לכנסת. מלכתחילה היו המפלגות בישראל גופים שאינם מממנים עצמם מתרומות, אלא מדמי חבר, נכסים שונים (נדל"ן ומפעלים עסקיים מגוונים) ומימון ציבורי, ועל כן המצב בארץ שונה מאוד מהנהוג בארה"ב.
היחס לתרומות פוליטיות בציבור הישראלי שונה מאוד מזה האמריקאי. כפי שהתרבות הפוליטית שהתפתחה בארה"ב עודדה תרומות, כך בישראל הייתה בעבר ציפייה שהמפלגות, גופים גדולים עם נכסים וכדומה, יסייעו לעולים ולנזקקים. כיום, עם ירידת האמון במערכת הפוליטית ובמפלגות כנציגות ציבור, קטנה גם הסבירות לתרומות מאזרחים כאופן מימון עיקרי למפלגה קיימת. ניתן למצוא תרומות קטנות הניתנות לתנועות א-מפלגתיות ועמותות, אך פחות מכך למפלגות. האם תוכלו לדמיין מתמודד לראשות הממשלה המסרב למימון ציבורי (או מגביל אותו) ומבוסס את מערכת הבחירות שלו על תרומות קטנות? מאמצים כאלו נעשים בימים אלו על ידי מי שלומדים מהנעשה מעבר לים ומנסים ליישם מערכות דומות לתרומה, בעיקר דרך האינטרנט. הדוגמא הבולטת ביותר לכך היום היא שלי יחימוביץ', שממתגת את עצמה כמתנגדת לתורמים גדולים והתאמצה לא מעט לחזק את עמדתה ברשתות חברתיות. בקרב הצעירים, כבר ניתן למצוא שני מועמדים צעירים בפריימריז של מפלגות (איילת שקד מהבית היהודי, ודובי קננגיסר ממפלגת העבודה) שמשתמשים באתר גיוס התרומות הישראלי מימונה ככלי למימון. שניהם, אגב, פעילים מאוד ברשתות חברתיות וניצלו את המוניטין הללו לגיוס התרומות.
חוק מימון מפלגות קובע סכום מרבי לתרומה בשנה שלא מתקיימות בה בחירות וסכום גבוה יותר לשנה שמתקיימות בה בחירות. למשל בשנת 2005, בה לא התקיימו בחירות, מותר היה לתרום עד 900 ש"ח. בשנת 2006, שבה מתקיימות בחירות, מותר היה לתרום עד 1,900 ש"ח. במהלך שנות בחירות תיעוד על תרומות שגובהן מעל 1,000 ש"ח נמסר למבקר המדינה ומפורסם על ידו. כל תרומה אמורה להיות מתועדת על ידי המפלגה. מעבר לכך, רשאי כל מועמד מפלגה לגייס תרומות לצורך התמודדות פנימית במפלגה. מבקר המדינה, כאמור, ממלא את תפקיד הביקורת על התרומות ומפרסם, באופן ראוי לציון, נתונים על תרומות לפוליטיקאים המתמודדים במפלגות שונות או מטעמן.
עם זאת, ניתן ורצוי לשפר את הביקורת הציבורית, הן על ידי שקיפות והן על ידי עניין ציבורי. חלק חשוב מההקפדה (גם אם החלקית) בארה"ב על כספים במערכת הפוליטית הוא עניין ציבורי רב בנושא, כולל ארגונים שונים שמפקחים על פרסומים בנושא ועל פעילות המפלגות השונות. החשיבות הגדולה שמושמת על מקום הכסף בבחירות כמו מבוטלת בישראל, אולי מכיוון שמרביתו מגיע מהקופה הציבורית, ולפיכך מניח הציבור שכבר יש עליו פיקוח. חשוב לזכור כי מימון ציבורי אינו גזירה משמיים, ותקצוב ציבורי של המפלגות יכול לשנות מהקצה עד הקצה כל פן במערכת הפוליטית שלנו.
כמו כן, אין בישראל יחס ופיקוח נאותים על השקעה פוליטית חוץ-מפלגתית בסגנון ה-Super-PAC. כספים גדולים המושקעים בפוליטיקה אינם, בדרך כלל, נחשפים באופן פומבי ואינם מוצהרים ככאלו. ייתכן וזהו חלק מהדימוי המלוכלך של הפוליטיקה בציבור הישראלי, אולם דומה כי תורמים גדולים כן פועלים בזירת התרומות – זירה הריקה מהתערבות ותשומת לב של התורם הקטן, באופן שמותיר את המתמודד לתפקיד תלוי בחסדי הכסף הגדול. זהו כסף שאינו גלוי מספיק או מפוקח כראוי, ובסוף אנו שומעים עליו רק בדיעבד, בבית המשפט, כשנבחר הציבור על ספסל הנאשמים.
התרומות בארה"ב מהוות בסיס מעשי לאחריות הנציג כלפי תומכיו והבוחרים בו, והן תנאי להישארותו של נבחר בתפקידו. ראינו כיצד יכול ההמון להוות חלופה לממון בזכות מעורבות של אנשים רבים, וכיצד מצליח הכסף הגדול להשתחל פנימה, ללא בושה ועם רישום ומעקב ציבוריים. לדעת כותב שורות אלו, גם אם אין זו מערכת מושלמת, מדובר בשיפור ניכר על מצב הדברים בישראל, ועדות לדמוקרטיה בריאה ופעילה יותר. דמוקרטיה בה מי שתומך בעמדה ובמועמד צריך לא רק להצביע בעדו אלא גם לשים את כספו מאחוריו, ומי שמתמודד לתפקיד חייב דין וחשבון לבוחרים לא רק בקלפי, אלא מידי יום, דרך החור של הגרוש.
* אודי בקר הוא מוסמך המחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית.
אסף	נובמבר 4, 2012 בשעה 19:21	הגב	פוסט מעניין.
כדאי להזכיר את המאמץ הציבורי בארה"ב להוציא את הכסף מהפוליטיקה, בין השאר משום שמסתבר שהמועמד (לא רק בבחירות הפדרליות) בעל התרומות הגבוהות יותר זוכה באופן עקבי בבחירות.