אנשי ענף הנדל"ן ובכללם שמאים, עורכי הדין יזמים וכו' העוסקים בתחומי המקרקעין בכלל ותכנון ובנייה בפרט, וודאי שמעו כי בתקופה האחרונה מקודמת בכנסת הרפורמה בחוק התכנון והבניה בפרקים הכלכליים (להלן: "הרפורמה") ומתייחסת בין השאר לנושא של תשלום היטל השבחה, שהינו כאמור סוג מס המוטל על עליית ערכם של מקרקעין בעקבות פעילות שלטונית משביחה כמו תכנית בניין עיר. כאשר לפי המצב הקיים כיום, התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התו"ב") היא שמסדירה את הנושא הנדון.
לאור העובדה שהרפורמה מקודמת בתקופה זאת, ראינו לנכון לעמוד על עיקרי השינויים המוצעים ברפורמה ביחס שבין המצב הקיים לעומת המתוכנן, וזאת בכדי שהעוסקים בתחום יוכלו לקבל החלטות מושכלות בתכנון צעדיהם!
השינויים המוצעים ברפורמה הינם נרחבים ומהותיים ביותר, חלקם משקפים את פסיקת בתי המשפט שהתהוותה בשנים האחרונות וחלקם נועדו "להעלים" פסיקה שהינה נוגדת את עמדת הרשויות ופוגעת ב"קופה הציבורית".
כפי שיובא להלן, אנו סבורים כי חלק מהשינויים משמעותיים ועלולים להגדיל את תשלום היטל ההשבחה לעין ערוך במאות אחוזים ובכך לסתור עקרונות יסוד של היטל ההשבחה לפיהם השבחה צריכה להיות רק על התעשרות בפועל, שינויים שחשוב שכל העוסק בתחום יהא מודע להם.
כך למשל, ניתן לראות שינוי מוצע במסגרת הרפורמה, המתייחס למועד הקובע לחישוב היטל ההשבחה, שיש בו להגדיל את תשלום ההיטל, באופן זה, שבניגוד לעבר, ההיטל יחושב לא בהתייחס למועד ההשבחה (קרי: מועד אישור התכנית ועוד) כפי שהיה עד כה, אלא, ההיטל יחושב בהתייחס למועד המימוש (קרי: מועד קבלת היתר הבניה; התחלת השימוש בפועל; העברת הנכס לאחר).
כלומר, החיוב הרעיוני בהיטל ההשבחה חל במועד הקובע כמפורט לעיל בעוד שיום המימוש –יום תשלום ההיטל בפועל יכול לחול שנים רבות לאחר היום הקובע.
כמו כן, בהתאם להלכת "פמיני" (רע"א 4217/04 פמיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים), נקבע כי כאשר אושרו על אותם מקרקעין מספר תוכניות משביחות שלא שולם בגינן היטל נקבע הרי שיש לעקוב ולחייב לפי ערכי הקרקע במועד אישורה של כל אחת מהתוכניות המשביחות ("שיטת המדרגות"), אלא, שבשינוי המוצע ברפורמה דרך החישוב משתנה באופן שמועד המימוש ייקבע כמועד הקובע ולא מועד אישור התכניות.
שינוי נוסף שמוצע ברפורמה מתייחס לסוגיית הריבית. כידוע, כיום לפי החוק, לנישום אשר מאחר בתשלום ההיטל ממועד המימוש כאמור לעיל, מצטברת ריבית פיגורים גבוהה בשיעור של 9% לשנה בנוסף למדד. אף לפי קביעות בתי משפט השונים ריבית זו הינה ריבית עונשית מובהקת, אשר מטרתה ברגיל למנוע מנישומים לחמוק מתשלום בזמן. אלא, שהרפורמה מציעה לאמץ לכאורה את אשר נקבע ע"י כב' הש' מנהיים בע"א (ראשל"צ) 154/06 ד"ר גרינשטיין ראובן נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה נתניה, ובשורה של פס"ד נוספים את הקביעה לפיה, מירוץ ריבית פיגורים על היטל ההשבחה יחל ממועד דרישת התשלום הסופי והמחייב בסיום ההליכים (כלומר, ההיטל ישולם בתוך 50 יום מהמועד המאוחר – מסירת השומה /החלטת שמאי מכריע/ועדת ערר) זאת בניגוד למצב הקיים לפיו, החל ממועד המימוש מתווספת ריבית פיגורים. כמו כן מוצע כי הריבית תהא מעתה, כמקובל, ריבית חשב כללי לאורך התקופה (כאמור בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א 1961) ורק בעת איחור יתווספו תשלומי פיגורים כמשמעותם בחוק הנ"ל.
כן נתנה התייחסות במסגרת הרפורמה לנושא העקרונות אותן יש להביא בחשבון בעת חישוב היטל ההשבחה. כידוע, שומת ההשבחה משווה בין שני מצבים, זה שלפני התכנית המשביחה (אישור תכנית, הקלה או שימוש חורג) וזה שלאחריו, כאשר הכלל החל כיום הינו, כי יש לחשב את שווי המקרקעין במצב החדש וממנו לנכות את השווי במצב הקודם, כמו כן, בהתאם להלכת ביהמ"ש עליון בעניין ע"א 4487/01 הו"מ לתו"ב רחובות נ' לוסטרניק, הרי שבעת עריכת השומה יש להביא בחשבון במצב הקודם מרכיבים תכנונים שונים כמו גם ציפיות השוק ועלייה כללית של ערך המקרקעין הנובעת ממיקום המקרקעין וקרבתם לשטחים בנויים.
אולם לפי המוצע ברפורמה, החישוב ייערך ע"י השוואת שווי המקרקעין במועד הקובע אילולא חלה עליהם התכנית המשביחה לבין שווים עפ"י המצב התכנוני הנוכחי. בנוסף, ינוטרל נושא הפוטנציאל מחישוב השווי ערב התכנית, נתון נוסף שלטעמנו גם עשוי להשפיע על גובה תשלום היטל ההשבחה.
תזכיר הצעת החוק שפורסם מהווה מהפך של ממש בשלושה נושאים עיקריים- היטל השבחה, תביעות לירידת ערך (ס' 197) והפקעות. אגב כך, שונו כללים בכלל התחומים בהם נוגע החוק ובהליכים תכנוניים של איחוד וחלוקה מחדש וכיו"ב.
אם יאושר החוק במתכונתו המוצגת במסגרת התזכיר, ניאלץ להתמודד בפועל עם חוק חדש. העובדה שהניסוח מובא כתיקון החוק הקיים יוצר בלבול וסיבוך שלא לאמר חוסר עקביות וקושי בהבנה וביישום.
בעוד שחקיקה מסודרת קובעת עקרונות המעוגנים בצדק ובאידיאולוגיה ניכר שהתזכיר מהווה גיבוב הוראות שמטרתן לפתור בעיות נקודתיות שנדונו בפסקי דין שונים תוך תיקון כל מה שנראה למנסח החוק כפסיקה לא רצויה.
התוצאה המתקבלת – עגומה ביותר.
לעניין היטל השבחה אני מסכים עם עו"ד שוב שמשמעותו המידית של התיקון, הינה עליה בעשרות מונים של סכומי היטל ההשבחה הנגבים בפועל. הזזת המועד הקובע ממועד יצירת ההשבחה למועד מימושה מנתקת את הקשר שבין פעולת ההשבחה להיטל שניגבה ממנה, בכך הופכת בפועל את ההיטל למס.
היטלי השבחה שונים שיוטלו על אותו מרכיב השבחה (למשל אישור בניית חדר יציאה לגג) שישולמו לפי מועדי המימוש השונים באופן שבו כל בעל ישלם סכום שונה על אותה השבחה בדיוק.
ניתוק הקשר בין הפעולה להשבחה באופן שההיטל ייגבה גם על עליית שווי שאיננה נגזרת מפעולה תכנונית (בפועל על גורמים אלו משולם מס שבח ותהיה בכך גביה של כפל מס).
אי וודאות לגבי גובה ההיטל הנדרש (כיום, לאור המועד הקבוע ולאור הליכי קבלת החלטות מסודרות ופומביות ניתן במרבית המקרים להעריך ההיטל הצפוי ).
ריבוי הליכים –עבור כל בניה או כל עסקה צריך יהיה לנהל הליך ניפרד ולא ניתן יהיה להסתמך על הליך שנסתיים.
לא זו אף זו שהתיקון המוצע, הקובע שלא יובא בחשבון הפוטנציאל שהיה קיים במצב הקודם, יגדיל אף הוא את חוסר הוודאות ואת שיעורי ההיטל.
ראוי להזכיר הוראות ותתי הוראות המתייחסות למקרים נקודתיים שלטעמי מיותר לשלבם בחוק (למשל השבחות על קרקעות בהן אושר שימוש חורג שטרם נסתיים וכיו"ב).
אם לא די בכך נקבעו הוראות מסובכות הקובעות על אילו תכניות יוטל היטל השבחה במכירה ואילו תכניות יהיו למושא ההיטל רק בעת מימוש בבניה. משמעות ההוראות הינה שרוכש קרקע יצטרך לשקלל במסגרת שיקוליו היטל השבחה עתידי שיהא עליו לשלם לכשיבנה. הוראה זו צפוי שתיצור אנדרלמוסיה של ממש בשוק, אי הבנות, סכסוכים ועגמת נפש.
ולבסוף אין להתעלם מהוראת המעבר המאפשרת בתוך מחצית השנה לשלם היטל לפי משטר המס הישן. הוראה המקנה יתרון של ממש לבעלי ההון שבידם להקדים התשלום ולזכות בתשלום נמוך לאין שיעור.
כל המקובץ מוביל אותי למסקנה העגומה שההצעה תיצור לחץ לעליית מחירים, תקפח את מעמד הביניים, תפגע בצדק הטבעי, תעלה המיסוי ותגרום לכפל מס, ויתרונותיה סמויות מהעין.
טענה ראשונה :עליה בעשרות מונים של סכומי היטל ההשבחה הנגבים בפועל.
התייחסות: נשמרת לנהנה מעליית השווי עקב הפעולה התכנונית הזכות בכל שלב שיחפוץ, לאחר אישור התכנית לשלם את היטל ההשבחה ולהישאר במשטר החוק הקיים.
טענה שניה :תשלום היטל השבחה שונה לאותה תכנית משביחה.
התייחסות: ברור שאין מדובר באותו סכום ולו מסיבת פערי הזמנים. ושוב אפנה לתשובתי כאמור מטה לטענה הראשונה לעניין אופציית התשלום המידי.
טענה שלישית: ניתוק הקשר בין הפעולה התכנונית לתשלום ההיטל.
התייחסות: אין כל ניתוק בין ההליך התכנוני לתשלום שהרי התשלום נובע מההתעשרות הריאלית של בעל הקרקע כתוצאה ישירה מההליך התכנוני וזאת בכל זמן נתון לאחר הפעולה המשביחה. הצמדת היטל ההשבחה לעלית שווי המקרקעין הינה הדרך היחידה לשמר את ערכו במונחי שווי נדל"ן.
טענה רביעית: אי ודאות לגבי גובה ההיטל.
התייחסות: מאחר והשמאויות המכריעות מפורסמות ברבים הרי בטווח של שנה עד שנתיים ניתן ללמוד בדיוק רב מאוד את ההכרעות הרלוונטיות.
טענה חמישית: הוראות המעבר המעניקות יתרון לבעלי ההון להקדים תשלום כדי להישאר במשטר החוק הקודם.
התייחסות: לא בהכרח שדווקא בעלי ההון "ישקיעו" בהקדמת התשלום. הדבר מותנה באלטרנטיבות שבפניהם. מאידך דווקא למי שאין בפניו אלטרנטיבות עסקיות יהא לו כדאי עד מאוד להקדים התשלום אפילו המחיר מימון בנקאי כנגד משכון ההשבחה קרי, כפל ההיטל.
טענה שישית: התיקון יצור לחץ לעליית מחירים.
התייחסות: הצמדת היטל ההשבחה למחירי הקרקעות דווקא תתמרץ למימוש כפי שהסברתי וממילא להגדלת הצע הקרקע/המקרקעין ולהורדת מחירם.
לסיכום תגובתי: שינוי החקיקה לעניין מועד תשלום ההיטל צודק מהבחינה הציבורית שהרי כספי ההיטל חוזרים בסיכומו של יום לאזרחים ומשמשים לפיתוח היישוב על כלל תושביו וכן לתשלום עלויות הן להכנת ומימוש התכנית והן לתשלום תביעות לפי ס' 197 ולכן ראוי שיהיו צמודים למחירי הקרקע. זאת ועוד, התעשרות בעל הקרקע תהיה אקוויוולנטית לתרומת ההשבחה לציבור הן בעליית מחירי הנדל"ן והן בירידתם.
בסיסו הרעיוני של היטל ההשבחה אינו מס כפי שטוענים כותבי כתבה זו. היטל ההשבחה נועד לחלק את ההתעשרות של בעל המקרקעין עם הציבור עקב הליך תכנוני משביח (תכנית בניין עיר או שימוש חורג או הקלה).
כך יש לראות את פני הדברים ומכאן נובעת עמדתי המצדדת בעקרונות הרפורמה המוצעת לפחות בדבר שינוי המועד הקובע לשומה ולתשלום ליום המימוש. על בסיס הרעיון שבהיטל ההשבחה יש לחלק את התעשרות הפרט עקב ההליך התכנוני המשביח בהתאם לערכי שווי מקרקעין הן בירידת השוק והן בעלית השוק. את זאת בדיוק מציעה הרפורמה הנוכחית.
בחוק הקיים, עקב הצמדת סכום היטל ההשבחה מיום אישור התכנית ועד ליום המימוש (לנמוך מבין מדד המחירים לצרכן או מדד תשומות הבנייה), נוצרת שחיקה ניכרת בחלק היטל ההשבחה של הציבור בזמן של עליית המחירים.
במילים אחרות, עקב שיטת ההצמדה הקיימת חלוקת ההתעשרות פועלת לטובת הקרקע בשוק עולה ופועלת לרעת בעל הקרקע בשוק יורד.
עקרון הצמדת היטל ההשבחה מוסכם על הכל ועליו אין עוררין. לכן שיטת ההצמדה לעליית או ירידת שווי המקרקעין בשוק היא הנכונה והצודקת כשעוסקים במקרקעין.
זאת ועוד. במצב הקיים ובשוק עולה נוצר לבעל המקרקעין תמריץ שלא לממש את זכויותיו במקרקעין הואיל וההפרש בין היטל ההשבחה שעליו לשלם לבין עליית שווי המקרקעין הולך וגדל ככל שהמימוש מתעכב. כלומר "תמריץ שלילי" שמקטין את היצע הקרקע הזמינה לבניה.
שינוי המועד הקובע יגדיל ללא כל ספק את היצע הקרקע עקב ביטול התמריץ של בעל הקרקע שלא למכור.
מחיר הקרקע נגזר ממחיר הדירה ולא להיפך. שהרי הקבלנים יהיו מוכנים לשלם עבור הקרקע את הסכום הנותר בידיהם לאחר ניכוי עלות הבנייה והרווח היזמי מסכום המכירה. במילים אחרות , מחירי הקרקע גבוהים עקב מחירי הדירות הגבוהים ולא להיפך. כל כלכלן יודע כי הביקוש לקרקע הוא ביקוש "נגזר". ממה הוא נגזר? ממחיר המכירה פחות עלויות ישירות ועקיפות והרווח היזמי.
המסקנה היא, כי עליית סכום היטל ההשבחה לא ישפיע על שווי הקרקע הואיל ומחירה נגזר ממחיר הדירה. לעומת זאת עליה בסכומי היטל ההשבחה ייצור מצב צודק יותר של חלוקת "ההתעשרות התכנונית" בין בעל הקרקע והציבור. לזאת אוסיף, כי גם בעל הקרקע הוא חלק מהציבור ולכן חלק מההיטל ההשבחה חוזר, בסיכומו של יום, אליו.
מאחר שנקודת המוצא מוסכמת ולפיה אם תאושר ההצעה יגדל תשלום היטל ההשבחה בעשרות מונים, הרי שצפוי שעליה זו תגרור עליית מחירי דירות. מחירי הדירות אכן נגזרים מנקודת החיתוך שבין ביקוש להיצע. העלייה בהוצאות משנה את מיקום עקומת ההיצע באופן שמחירי הדירות יעלו בשיעור ההתייקרות המוכפל בגמישות הביקוש. הטענה כי מלוא תשלום היטל ההשבחה יקוזז משווי הקרקע גם הוא לדעתי לא נכון, כיוון שגם שווי הקרקע נקבע בהתאם לביקוש והיצע וגם כאן רק חלק מהעלייה תקוזז משווי הקרקע ובשום אופן לא במלואה. כל אלו הינן תיאוריות כלכליות לפיהן ההתייקרות תהיה מתונה מהעלייה הישירה של היטל ההשבחה אלא שתיאוריות לחוד ומציאות לחוד. מצב השוק כיום לא יאפשר לדעתי לספוג חלק מהתייקרות. במצב הקיים כיום בו שולי הרווח הקבלני/יזמי כה קטן עד כי חברות מהמוכרות והידועות במשק מצויות בקשיים כלכליים משמעותיים יקשה לראות כיצד אלו יספגו הקטנת שיעורי הרווח עוד יותר. ככלל לא ברורה המטרה של שינוי המועד הקובע למעט האינטרס של הרשויות להגדיל את הכנסותיהן.
השארת המועד הקובע בצמוד לאירוע ההשבחה, כפי שקיים כיום, תמנע את כל תופעות הלוואי הצפויות מההצעה ובהן- חוסר צדק, חוסר שוויון, סיבוך, ריבוי הליכים וחוסר וודאות. מוטב היה לוותר על הרעיון הזה שכל תכליתו להגדיל את הכנסות הוועדות המקומיות על חשבון הציבור שכן 'סוף מעשה במחשבה תחילה'.