נימוק על דרך הפניה אינו נימוק!
עתירה מינהלית המופנית נגד החלטת רשות הרישוי לפסול את העותר מלהחזיק ברישיון נהיגה ונגד החלטת ועדת ערר רפואית לפי תקנה 195 לתקנות התעבורה, התשכ"א - 1961 שדחתה את עררו על ההמלצות לשלול את רישיונו.
1. לעותר רישיון נהיגה מדרגה 02 החל משנת 2002.
2. בשנת 2003 החל העותר לרצות עונש מאסר בן 20 חודשים בגין עבירות של אחזקה, שימוש וסחר בסמים. לאחר שחרורו מהכלא, זומן העותר למבדקי כשירות נהיגה במכון הרפואי לבטיחות בדרכים (להלן: "המרב"ד"). נסיבות זימונו של העותר למבדקים אלו לא הובהרו דיין בעתירה או בתגובת המשיב, אך לבקשת בית המשפט פרט המשיב את הרקע לזימונו של העותר כמפורט: המרב"ד מתמקד בבדיקת אזרחים המעוניינים ברישיון לרכב ציבורי ובנהגים אחרים אשר עולה חשש כי הינם בעלי סיכון גבוה להיות מעורבים בתאונות. הפניית נהגים לבדיקה יכולה להיות בעקבות מעורבות בתאונת דרכים קטלנית, דיווח על פי דין מרופא מטפל, רישום עבירות תנועה ו/או עבירות אחרות המחייבות בדיקה על פי חוק (ראו סעיפים 4-5 להודעת המדינה מיום 13.2.06). מאחר שהעותר אינו טוען נגד עצם הסמכות לזמנו לבדיקות, הרי שנוכל להניח כי הרקע לבדיקות שנערכו לו הינו העבירות בהן הורשע.
3. העותר עבר שרשרת מבחנים פסיכולוגיים ואף נבדק על ידי פסיכולוג. התרשמותו של זה היתה כי יש חשש לגבי ההתאמה האישיותית של העותר לנהוג, על אף שנמצאו אצלו מספר עמדות תקינות לגבי נהיגה. הפסיכולוג הטיל ספק באשר ליכולתו של העותר להפנים נורמות חברתיות ולציית לכללים בהעדר פיקוח אנושי צמוד והמליץ לשלול את רישיונו של העותר ולהפנותו לוועדה במרב"ד (ראו דו"ח פסיכולוגי מיום 21.2.05, נספח [ה] לתגובת המדינה).
4. דוח הבדיקה בועדת המרב"ד מציין את גישתו הילדותית של העותר ואת היותו מחוסר רסן המתייחס בבדחנות ובחוסר שיקול דעת סביר לחומרת מעשיו. אף ועדת המרב"ד המליצה לשלול את רישיונו של העותר, כאשר הזדמנות לדיון מחודש תינתן כעבור שנה (ראו דוח בדיקה מיום 13.4.05 , נספח [ה1] לתגובת המדינה). הודעה מרשות הרישוי כי העותר לא נמצא כשיר לנהיגה בכל רכב שהוא מסיבת "אי התאמה אישיותית לנהיגה" נשלחה לעותר ביום 30.5.05. עוד צויין שם כי העותר יוכל להגיש בקשה מחודשת כעבור שנה אחת וכי באפשרותו להגיש ערר על החלטת הרופא המוסמך (ועדת המרב"ד) לועדת הערר הרפואית, כאמור בסעיף 195 לתקנות התעבורה, תשכ"א – 1961 (להלן: "ועדת הערר" ו"תקנות התעבורה" בהתאמה) (ראו מכתב מיום 30.5.05, נספח [א1] להודעת המדינה).
5. בעקבות המלצות המרב"ד זומן העותר למשרדי רשות הרישוי באזור מגוריו לברור "כושר נהיגתו" הואיל "והמכון לא מאשר רישיון נהיגה" (ראו הזמנה מיום 15.6.05, נספח ב' לתגובת המדינה). ביום 27.6.05 התייצב העותר אצל רשות הרישוי וטען טענותיו. העותר סיפר על עברו בכלא, על כי השתחרר שחרור מוקדם בגין התנהגות טובה וכי כעת עובד כגנן וזקוק לרישיון הנהיגה לצורך פרנסתו ופרנסת משפחתו. כן ציין העותר כי ערער על המלצות המרב"ד בפני ועדת הערר.
לאחר ששמע טענותיו, החליט פקיד רשות הרישוי, בו ביום, לשלול את רישיונו של העותר לכל הדרגות (ראו דף החלטה מיום 27.6.05, נספח ג1 לתגובת המדינה).
6. כאמור, העותר הגיש ערר לועדת הערר עוד טרם שניתנה החלטת הרשות כמצויין לעיל. לעותר ניתנה האפשרות לטעון טענותיו בפני ועדת הערר, וזאת עשה כשהוא מיוצג על ידי עורך דין. הועדה דנה בעניינו ומסקנתה היתה כי "מבנה אישיותו המורה על סיכון בנהיגה. אף כי מדובר באדם שאולי רוצה להשתקם יש צורך בתקופת המתנה כדי לראות שינוי באישיותו מעבר להצהרות. לדחות הערעור" (ראו גיליון ערר בכתב יד מיום 29.7.05, נספח [ד1] לתגובת המדינה וגיליון הערר המודפס נספח [א] להודעת המדינה מיום 5.3.06).
מספר ימים לאחר מכן הודיעה רשות הרישוי לעותר כי ועדת הערר המליצה לדחות את הערעור (ראו מכתב מיום 3.8.05, נספח [ד3] לתגובת המדינה). לתיק בית המשפט לא הוגש כל תיעוד המעיד על כי רשות הרישוי דנה שוב בעניינו של העותר לאחר החלטת ועדת הערר.
7. העתירה כאן עניינה כי המשיב ינמק אי מתן רישיון הנהיגה וינמק מדוע נדחה עררו. לטענתו, הוא שואף להשתקם וכל מעשיו במהלך שהותו בכלא ולאחר שחרורו מעידים על התנהגות חיובית, בעוד ששלילת רישיונו סוגרת בפניו חלון של תקווה בהליך שיקומו. כן נטען על ידו כי מעידתו הינה חד פעמית, הוא מנהל אורח חיים תקין, עובד ומפרנס את משפחתו ברוכת הילדים ואת אביו החולה וכי התחרט על מעשיו.
העותר טוען עוד כי החלטת ועדת הערר הינה החלטה לקויה וחסרת הגיון, באשר ניתנה בצורה שטחית ובלתי מעמיקה לאחר הדיון בן 5 דקות בלבד. הוא אינו חולה פסיכיאטרי, והשאלות שהפנתה הועדה לעותר הינן שאלות שאין להן קשר עם נהיגה. נטען גם כי החלטת ועדת הערר הרפואית מנוגדת לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ולזכותו של העותר לחופש בחירה. מטרתה העיקרית של הועדה הינה לסנן את האנשים המהווים סכנה של ממש לחיי אדם ואשר עלולים, באם יקבלו רישיון נהיגה, לגרום לנזק גוף ו/או לרכוש הן לעצמם והן לאחרים, הנחות שאינן מתקיימות בעניננו. הוא טוען כי מעולם לא היה מעורב בתאונת דרכים והוא מנוע מלקבל רישיון נהיגה בשל חוסר התאמה אישית – דבר המנוגד למטרת המרב"ד ולתפקוד ועדת הערר.
לאור כל האמור היה על ועדת הערר הרפואית להפעיל שיקול דעת רחב יותר מזו אשר הפעילה, ולא לדחות את עררו.
8. המשיב בתגובתו טוען כי ההליך בו פתח העותר אינו ההליך הנכון, באשר הוא היה צריך להגיש ערעור מינהלי ולא עתירה מינהלית. לגופם של דברים נטען כי אל מול זכותו של העותר להחזיק ברישיון נהיגה עומדת זכותו של הציבור לביטחון. במקרה בו קיים חשש סביר לשלום הציבור בשל נסיבות אישיותיות של אזרח, גובר הערך של שלום הציבור וטובתו. לטענת המשיב, וועדת הערר הרפואית הינה גוף מקצועי שבית המשפט אינו נוטה לפסוק בניגוד להחלטותיה בהעדר עילה מספקת. עוד נטען כי החלטת ועדת הערר הרפואית איננה מבוססת על הרשעתו של העותר או על מחלת נפש, ובנסיבות העניין – לאור המבדקים הפסיכולוגיים המפורטים וחוות דעת המרב"ד – נקבע כי העותר סובל מהפרעת אישיות קשה המסווגת אותו כסיכון לביטחון הציבור. בנסיבות אלה, החלטת ועדת הערר הרפואית הינה נכונה וסבירה ולא נפל בה כל פגם המצדיק התערבותו של בית המשפט.
9. מהו ההליך הדיוני בו היה על העותר לנקוט במקרה זה, האם עתירה מינהלית או שמא ערעור מינהלי ?
המסגרת הנורמטיבית לבחינת הטיעון מצוייה בפקודת התעבורה (נוסח חדש) (להלן: "פקודת התעבורה) ובחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס – 2000. אעיר כי פקודת התעבורה תוקנה ביום 8.8.05 באמצעות חוק בתי משפט לעניינים מינהליים (תיקון מס' 15), התשס"ה – 2005, אולם הדבר לא מנע מהמשיב לצטט את נוסחן הקודם של ההוראות הרלוונטיות - דבר ההופך חלק מתגובתו ללא ענייני.
רשות רישוי רשאית, בהחלטה מנומקת, לפסול אדם המחזיק ברישיון נהיגה, לצמיתות או לתקופה מסוימת, או עד למילוי תנאים שייקבעו בהחלטה, אם היא משוכנעת שבעל הרישיון אינו ראוי לנהוג מחמת כושר נהיגה לקוי".
(א1) ערעור על החלטה של רשות הרישוי לפי סעיף 51, שניתנה מטעמים של כשירות רפואית לאחר שניתנה החלטה של ועדת ערר רפואית כאמור בסעיף 55א(ב), תהיה נתונה לערעור לפני בית המשפט לעניינים מנהליים; הערעור כאמור יהיה בשאלה משפטית בלבד".
(ד) לא יוגש ערעור לפי סעיף 55 על החלטת רשות הרישוי לפי סעיף 51 שניתנה מטעמים של כשירות רפואית אלא לאחר שניתנה החלטה של ועדת ערר רפואית על החלטת הרופא המוסמך, ולעניין זה יימנה הזמן להגשת הערעור מיום שהודיעו לבעל הרישיון את ההחלטה של ועדת הערר הרפואית".
10. הנה כי כן פקודת התעבורה נוקטת בלשון "ערעור", ואף סעיף 2 לתוספת השניה לחוק בית משפט לעניינים מנהליים, התש"ס – 2000 קובע כי ההליך במסגרתו ניתן לתקוף את החלטת רשות הרישוי לפי סעיף 55(א1) הינו הליך של ערעור מינהלי.
אלא מאי, החלטת רשות הרישוי בעניינו של העותר לא ניתנה לאחר החלטת ועדת הערר, אלא לפניה. לאחר החלטת ועדת הערר שוב לא דנה רשות הרישוי בפסילת רישיון הנהיגה של העותר, אלא שהודיעה לו במכתב לאקוני כי ועדת הערר המליצה לדחות את עררו. לו היתה רשות הרישוי מפעילה את סמכותה ואת שיקול דעתה לאחר החלטת ועדת הערר, אכן הדרך הנכונה לתקוף אותה היתה בהגשת ערעור מינהלי לבית המשפט לעניינים מנהליים, שהיקף התערבותו מצומצם לשאלה משפטית בלבד. אולם, כאמור, לא כך הם פני הדברים ועל כן דין הטענה כי ההליך שנפתח לא היה ההליך הנכון, להדחות.
11. מכאן לגופם של דברים.
מעיון בכתב העתירה עולה כי מרבית טענותיו של העותר מופנות כלפי החלטת ועדת הערר. ככל שתוקף העותר את תוצאותיהן של הבדיקות שנערכו לו ואת מסקנות ועדת הערר הרפואית המבוססות על ממצאים שברפואה, אין בית משפט זה מתערב. בפרט כאשר העותר אינו מציג כל אסמכתא רפואית או חוות דעת אחרת מטעמו התומכת בעמדתו.
12. עם זאת, רשאי בית משפט זה לבחון האם רשות הרישוי עמדה בחובתה לנמק את החלטתה – חובה הקמה מכוח כללי המשפט המינהלי בכלל, ומכוח סעיף 51 לפקודת התעבורה בפרט. חשיבותה של ההנמקה נעוצה הן במישור הפנימי – הצורך ביקורת עצמית, מחשבה סדורה, עקביות ואחידות בהפעלת הסמכות, והן כלפי חוץ - היא מאפשרת לאדם שנפגע מהחלטה לשקול האם יש מקום להעמידה לביקורת שיפוטית ותורמת למערכת יחסים ראויה בין הרשות המנהלית לבין האזרח (ראו י' זמיר, הסמכות המנהלית (תשנ"ו, כרך שני), בעמ' 897-898).
1. בתוקף סמכותי לפי סעיף 51 לפקודת התעבורה, ולאחר שניתנה לך הזדמנות לטעון את טענתך ולהביא את ראיותיך, הנני פוסל אותך מלהחזיק רישיון נהיגה *לדרגה __________ לכל הדרגות לתקופה של * _____________/לצמיתות.
2. החלטתי זו ניתנה לאחר ששוכנעתי כי אינך ראוי לנהוג ברכב * מכל סוג שהוא/ מסוג ____________ מחמת כושר נהיגה לקוי על סמך החומר הרפואי והראיות שהובאו לפני שפרטיו נמסרו לך ביום 30.5.05 (כמפורט להלן תוצאות (?) במרב"ד).
3. הנך נדרש לפי תקנה 554 לתקנות התעבורה, תשכ"א – 1961 להמציא את רישיון הנהיגה..."
[ההדגשה בצללית אינה במקור, אלא מסמנת היא את שהוסף בכתב ידו של פקיד הרישוי. ראו הודעה מיום 27.6.05, נספח [ג2] לתגובת המדינה].
14. מעיון במכתב דלעיל עולה כי רשות הרישוי מסתמכת על חומר רפואי וראיות שהובאו בפניה אשר פרטיהם נמסרו לעותר, לכאורה, בתאריך 30.5.05 ועל ממצאי הבדיקה במרב"ד.
א. נימוק על דרך הפניה, אינו נימוק. הפנייה לתוצאות בדיקות או לפרטים אחרים מרמזת על העדר הפעלת שיקול דעת, בעוד חובתה של רשות הרישוי הינה להפעיל שיקול דעתה ולשקול את כל השיקולים הרלוונטיים טרם שהיא שוללת מהעותר את רישיון הנהיגה שלו. העובדה כי רשות הרישוי עושה שימוש בטפסים מובנים מראש, בהם ממילא אין מקום לנמק החלטתה אף היא מאששת את האמור. ויודגש, עסקינן בעותר אשר היה לו רישיון נהיגה ועל כן לא זו בלבד שיש לנמק את פסילתו מלהחזיק בו, אלא שהראיות הדרושות כדי לשלול זכויות קיימות צריכות להיות ברורות, חד משמעיות ומשכנעות (בג"צ 113/52 זקס נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ו 696, 700; זמיר, שם, בעמ' 756).
ב. בהודעת רשות הרישוי מיום 30.5.05 אליה הופנה העותר אין כל נימוק, אלא מדובר במכתב המודיע לעותר כי הוא לא נמצא כשיר לנהיגה בכל סוג של רכב בשל אי התאמה אישיותית לנהיגה, כי יכול הוא לפנות בכתב למרב"ד לקבל את תוצאות בדיקותיו וכי הוא יכול לערור בפני ועדת הערר הרפואית (ראו מכתב מיום 30.5.05, נספח [א1] לתגובת המדינה). מכתב כאמור אינו עונה על חובת ההנמקה של רשות הרישוי, כפי שאף הפניה לממצאי הבדיקה במרב"ד אין בה משום מילוי החובה.
ג. אין גם בהודעת רשות הרישוי לעותר על החלטת ועדת הערר כדי למלא אחר חובת ההנמקה, כפי שהיא אינה יכולה להחליף את חובתה של הרשות להפעיל פעם נוספת את שיקול דעתה וסמכותה לאור המלצות שהגיעו לידיה לאחר ועדת הערר.
15. מכל המטעמים המפורטים לעיל הגעתי לכלל מסקנה כי דין עתירתו של העותר להתקבל במובן זה שהחלטת רשות הרישוי ניתנה מבלי שנומקה כראוי, לא לפני החלטת ועדת הערר ולא לאחריה.
על רשות הרישוי ליתן החלטה מנומקת לעניין רישיונו של העותר – לאור הנתונים שבידיה, לרבות החלטת ועדת הערר. אם יבקש העותר לתקוף החלטה מעין זו, פתוחה בפניו הדרך לעשות כן בהתאם להוראות החוק הרלוונטיות ולהגיש ערעור מינהלי. אם יבקש העותר לעבור בדיקה מחודשת הרי שעל פי הוראות תקנה 195(ג) לתקנות התעבורה יכול הוא לעשות כן שנה לאחר החלטת ועדת הערר.
בנסיבות העניין ישא המשיב בהוצאות העותר וכן בשכר טרחת עורך דינו בסך של 10,000 ₪ בצרוף מע"מ. סכום זה ישא הפרשי ריבית והצמדה בחוק מיום פסק הדין ועד לתשלום בפועל.