נושא הפנסיה בישראל לא יורד מסדר היום הציבורי מאז תחילת שנות ה-90 של המאה הקודמת ועד ימינו אלה. במהלכן של שנים אלו התחוללה מהפכה של ממש בענף, שהקיפה את כל תחומי הפעילות והעשייה בו.
מרכזיותו של הנושא נובעת מהעובדה כי תוכנית הפנסיה הינה, במרבית המקרים, הנכס הפיננסי המשמעותי ביותר אותו צובר האדם במהלך תקופת פעילותו הכלכלית, וכן מהעובדה כי הוא רלוונטי כמעט לכל בית-אב במדינה.
לאור חשיבותו של הנושא ברמת הפרט, ולנוכח ההיקפים העצומים של הכספים שנצברו במערכות אלו, צפו ועלו במשך השנים סוגיות הקשורות ביכולתן של הקרנות לעמוד בהתחייבויותיהן כלפי העמיתים, וזוהי גם הסיבה המרכזית לדיון הציבורי הרחב בשאלות אלו, וכן לרפורמות שחווה הענף החל מתחילת שנות התשעים.
הסיבה העיקרית, אך לא היחידה, לצורך לבצע רפורמה מקיפה בתחום חשוב זה, היתה הגרעון האקטוארי שצברו הקרנות הוותיקות, שאיים על יציבותן בעתיד ועל יכולתן לעמוד במילוי התחייבויותיהן. כבר בתחילת שנות ה-90, עמדה אחת מקרנות הפנסיה - "קרן פועלי הבנין" - בסכנה של אי יכולת לשלם פנסיה לגימלאים, ושתי קרנות נוספות היו בתהליך דומה.
הרפורמה הראשונה בענף הפנסיה התקבלה בהחלטת ממשלה מיום 29.03.1995, החלטה שהתבססה על העקרונות וההמלצות של וועדה בראשותו של אהרון פוגל - מנכ"ל משרד האוצר דאז, שהתפרסמו בתחילת שנת 1994.
המלצות הוועדה התייחסו בעיקר לשש קרנות הפנסיה הוותיקות של ההסתדרות - מבטחים, מקפת, קג"מ, נתיב, חקלאים ובניין, ובדרכים להבראתן ולהעברתן למסלול של איזון אקטוארי.
מן הראוי לציין כי קדם לרפורמה צעד של משרד האוצר, שבעקבות בג"ץ של גופים פרטיים, אישר בראשית שנות ה-90 הקמתן של קרנות פנסיה הבנויות על עקרון האיזון האישי ומגובות באג"ח ממשלתיות מיועדות. צעד זה היווה זרז משמעותי בנכונותה של ההסתדרות להגיע בהמשך להסכמות עם האוצר על שידוד מערכות כללי ומקיף בנושא הפנסיה בישראל.
סגירת כל הקרנות הוותיקות למצטרפים חדשים החל מ-01.01.1995 (מסובסדות ומאוזנות כאחד).
ביצוע תוכנית הבראה לקרנות הפנסיה הוותיקות המסובסדות.
פיקוח הדוק ושוטף של האוצר על פעילותן של הקרנות המסובסדות ועל ביצוע תוכנית ההבראה.
הגבלת התפתחות השכר המבוטח של עמיתי הקרנות הוותיקות המסובסדות באופן שלא יעלה על 1.75%-2% לשנה.
מהלך משותף עם ההסתדרות להעברת עובדים חדשים במדינה ובמוסדות הציבוריים לפנסיה צוברת שמשמעו - סגירת תוכניות הפנסיה התקציביות למצטרפים חדשים.
הצהרה של המדינה (לא התחייבות) לשמור על זכויות הגמלאים הקיימים ועל הזכויות הצבורות של העמיתים "במסגרת יכולתו של המשק הלאומי", בין היתר באמצעות המשך אספקת אג"ח מיועדות מסוג "מירון" לקרנות הוותיקות.
הקמת קרנות פנסיה חדשות הבנויות על עקרון האיזון האקטוארי האישי ועל חובת איזון אקטוארי תקופתי עפ"י מנגנון מוגדר מראש.
במסגרת הקמת הקרנות החדשות הגיעה המדינה להסכמה עם ההסתדרות על הקטנת היקף האג"ח הממשלתיות המיועדות לקרנות החדשות מ-100% ל-70%, הקטנת הריבית על האג"ח בכ-0.5% לשנה, קביעת תקרה להפקדות שוטפות משכר פנסיוני בגובה פעמיים השכר הממוצע במשק, הגבלות להפקדות רטרואקטיביות וכן הסדרה והפרדה בין ניהול כספי העמיתים (קרן הפנסיה), לבין ניהול כספי הבעלים בחברת הניהול (המבטח הפנסיוני).
הרפורמה יצאה לדרך. בתחילה נסגרו הקרנות הוותיקות למצטרפים חדשים, בד בבד עם הקמתן והפעלתן של קרנות פנסיה חדשות, שפעלו כחברות בנות של הקרנות הוותיקות. האוצר, אולי בגלל הצורך לאפשר לרפורמה להתנהל בצורה חלקה ולהקל על קרנות אלה את כניסתן לשוק תחרותי, אפשר להן להשתמש בכל תשתיות הניהול והתפעול של חברות האם באמצעות הסכמי שרות פנימיים. משמעותה של הקלה זו הייתה דרמטית. לרשות הקרנות החדשות עמדו מערכות מחשוב, כח אדם מקצועי ומיומן, מערך הסכמי הצטרפות קיבוציים ונגישות מיידית למפעלים ולארגונים שעבדו עם חברות האם.
הודות ליתרונות מבניים אלו, מהם נהנו הקרנות ההסתדרותיות החדשות, הן צמחו יד ביד עם הקרנות הוותיקות בניגוד לכוונותיו המקוריות של האוצר לבצע הפרדה מהותית ולא טכנית בין הקרנות הוותיקות לחדשות.
האינרציה "עבדה". ארגון שהיה רגיל לבטח את עובדיו, לדוגמה ב"מבטחים" - הקרן המסובסדת הוותיקה, המשיך להעביר גם את עובדיו החדשים ל"מבטחים", אלא שהפעם היה מדובר ב"מבטחים החדשה".
מגמה זו לא תאמה את שאיפות משרד האוצר, שרצה לפתח שוק פנסיה תחרותי ומבוזר. התוצאה של תהליך זה הינה ריכוזיות עצומה בתחום הפנסיה של קרנות הפנסיה ההסתדרותיות החדשות, תוך תפיסת נתח שוק בהיקף העולה על 80%! אט-אט התברר כי ביתר הנושאים שבהם טיפלה הרפורמה אין כל התקדמות. אמנם פה ושם נעשו נסיונות בין נציגי הממשלה וההסתדרות להתקדם ולהגיע להסכמות ליישום נושאים נוספים של הרפורמה, כמו בנושא הגבלת התפתחות השכר הפנסיוני, נושא מרכזי בתוכנית ההבראה שעשוי היה להקטין את התחייבויות הקרנות המסובסדות במיליארדי ש"ח, אך גם בנושא זה, למרות שנחתם הסכם בשנת 1996 לאחר מו"מ ממושך, הוא לא יושם.
היעדר התקדמות ביישום יתר סעיפי הרפורמה גרם למתחים ולחוסר אמון בין המדינה לבין ההסתדרות. פה ושם נעשו נסיונות לחזור לשולחן הדיונים ולטפל בנושאים המהותיים של הרפורמה ובעיקר בנושא הגרעון האקטוארי של הקרנות, אולם ללא כל תוצאות.
ניתן להתייחס לתקופה שבין 1995 לסוף שנות ה-90 כאל "מלחמת התשה" עקרה בין משרד האוצר ובין ההסתדרות, שכן היא לא נוצלה לפתרון בעיות ממשי אלא להתגוששות טקטית בין הצדדים.
תוצאותיה של אותה תקופה הינן בעיקר בהישגים של ההסתדרות בתחום זכויות פנסיוניות נוספות לגימלאים ולעובדים, כמו ההסדר שנודע בשם "הפתק הצהוב" כן והשוואת זכויות אלמנים לאלמנות, "הישגים" שהגדילו את הגרעון האקטוארי והחריפו עוד יותר את משבר האמון בין הצדדים.
נסיון נוסף של האוצר להשלים את מהלך ההפרדה בקרנות נעשה בשנת 2001. ההסתדרות התנגדה ועתרה לבג"צ. נסיונות השופטים להביא את הצדדים להידברות ולפשרה עלו בתוהו, והשופטים נאלצו להכריע באופן חד משמעי בחודש מרץ 2002 לטובת האוצר.
סופו של משבר אמון זה בא לידי ביטוי במהלך חד צדדי, יוצא דופן בחריפותו, שבו נקטה ממשלת ישראל בחודש מאי 2003, כל זאת תוך ניצול מצב משולב של משבר כלכלי מחד וסיטואציה פוליטית ייחודית מאידך. במועד זה הצליחה הממשלה לכפות פתרון שורשי לבעיית קרנות הפנסיה המסובסדות וזאת באמצעות חקיקה מיוחדת שבאה לידי ביטוי בתיקון חוק הפיקוח על עסקי ביטוח בסעיף מיוחד תחת השם: "קרנות פנסיה וותיקות - מינוי מנהל מיוחד, תוכניות הבראה וסיוע ממשלתי". במהלך קיצוני זה הלאימה הממשלה למעשה את קרנות הפנסיה ההסתדרותיות, ותיקות וחדשות והעבירה אותן לניהול של מנהלים מיוחדים שמונו על ידה.