Linnasid juhtis raad, mis end ise täiendas kaupmeeste ja juristide esindajate hulgast, ühendades endasse seadusandlikud, haldus- ja kohtufunktsioonid. Linnade kodanikkond ja elanikkond ei kattunud sugugi, enamusel elanikest, kes kuulusid valdavalt alamkihti, ei olnud kodanikuõigusi. Alamrahvast, omakorda, moodustasid enamuse eestlased.