Erialastes debattides on haldusreformi pahatihti käsitletud pelgalt kui haldusterritoriaal­set reformi, s.t üksuste piiride muutmist. Professor Sulev Mäeltsemees (Mäeltsemees 2009) on rõhutanud, et haldusreformi sisuks peaks olema avaliku halduse eri tasandite (riigi kesktasand, regionaalne ja kohalik tasand) vaheliste õiguslike, juhtimis-, majandus-, sealhulgas rahandusseoste  arendamine (korrastamine), millega võib kaasneda ka piiride muutmise vajadus. Selliste reformide elluviimine eeldab põhistatud uuringuid ja analüüse ning täpset ja asjakohast eesmärgipüstitust.